4500亿校车投入谁买单

　　保障校车安全尚须加大财政支出

　　本报记者 张萧然报道

　　校车事故年年发生，但今年尤其多，近期更是泛滥成灾。

　　“11·16”甘肃正宁校车车祸事故还未平息，“12.12”徐州丰县又发生了校车侧翻事故，间隔一周又传出杭州校车与公交车相碰撞的事件。仅仅33天，就有34名幼童遇难，60多名儿童受伤。

　　悲痛转化为政府求变的动力。正宁校车车祸发生不足一月，应国务院总理温家宝的要求，《校车安全条例（草案）（征求意见稿）》（以下简称意见稿）如期发布。在不到半个月的时间里，《校车安全条例（草案）》便已出台，体现了中央政府对校车安全的重视。

　　如何完善意见稿，使校车从此畅通无阻，不再发生搁浅事故成为了近日民众热议的焦点话题。

　　校撤了，车却没有配上

　　回顾近年来重大交通事故，每年都会有校车事故，而事故发生地点多是中西部的农村。据公安部2009年数据显示，中国每年有超过1.8万名14岁以下儿童死于道路交通事故，儿童因交通事故的死亡率是欧洲的2.5倍、美国的2.6倍。

　　教育部新闻发言人表示，交通事故已成为我国中小学生安全事故意外死亡的最主要“杀手”。

　　媒体把校车事故频发的矛头直指教育部在全国农村实施的“撤点并校”政策。中央教育科学研究院研究员储朝晖在接受《中国产经新闻》记者采访时表示，更确切地说，应该是学校撤了，而相关的配套设施却没有跟上。

　　“撤点并校和校车事故频发两者之间具有一定的相关性，学校的布点、入学方式和校车就像一个系统的3个点，只有这3个点之间能够相互调节、相应配套，才是一个完善的系统。如果任两点之间不协调，就会导致系统的瘫痪。”储朝晖说。

　　在20世纪八九十年代，中国对农村学校的布局是一村一校，当时农村的孩子上学步行就行了，不需要考虑乘坐交通工具的问题。但随着农村生源的锐减，教育部为了整合农村教育资源，自从2001年开始实施了农村“撤点并校”，即合并周边村庄，只保留了一个中心学校，其他都关闭。

　　教育部有关数据显示，截至2010年底，我国共有小学25.74万所、在校生9940万人，比实施撤点并校前的2000年分别减少近30万所和3000万人，降幅分别为53.50%和23.61%。

　　“撤点并校”的目的是整合教育资源、提高办学质量，但随着上学路途的拉长，学生如何上学本应该随机变成一个亟待解决的问题被提上日程，尤其是如何保证留守儿童的道路安全问题，可是国家对此并没有出台相应的制度措施，处于一种自发状况。

　　据悉，“撤点并校”后，学生如何上学成为了很多家长头疼的问题。几十公里的路程必须坐车，可是孩子太小，自己骑车不现实，家长接送又花费时间。加之很多学生的父母在外地打工，留守在家的爷爷奶奶因为身体原因，接送也不方便。

　　在国家、学校责任集体缺席的背景下，黑校车、超载车等应运而生。一些学校或者家长为了省钱和省事，加之对交通安全事故的淡薄，让学生乘坐无证车、超载车成为了一种常态，这也为以后校车事故的频发埋下了伏笔。

　　今年4月，深圳共对全市3540余辆校车进行了全面检查登记，发现不合格的校车接近总数的1/3。深圳尚且如此，其他经济欠发达的地区结果可想而知。

　　庆幸的是，沉痛的教训敲响了警钟，政府对校车越来越重视，越来越多的人士呼吁将校车纳入教育范畴。11月22日，教育部新闻发言人续梅表示，我国将来肯定是要建立校车制度的，校车制度建成后，将形成国家标准，然后由地方根据自身实际情况执行。

　　“现在这个工作正在做，但这不是教育部一个部门的事情，有10多个部门在参与。”续梅透露。

　　安全条例有了，采购经费缺乏

　　为了加强校车安全管理，保障乘车幼儿、学生的人身安全，国务院法制办12月11日公布了《校车安全条例（草案）（征求意见稿）》，面向社会各界征求意见。

　　意见稿不仅明确了我国校车的安全技术、道路行驶规范、运营主体和责任界定等内容，对于市场普遍关心的政府财政、税收等方面的支持力度也给出了原则性意见。总体来讲是全面而照顾细节，措施也是重磅出击，具有震慑力。

　　比如，对于“撤点并校”的问题，意见稿规定，“县级以上地方人民政府应当根据本行政区域居住的学生的数量和分布状况等因素，依法制定、调整学校设置规划，保障学生就近入学或者在寄宿制学校入学，缩短上学距离，减少交通风险。”

　　意见稿中最大特色就是突出强调了校车的道路优先权：其一，交警应当指挥疏导校车优先通行。其二，校车可在公交专用车道行驶。其三，校车停车上下学生时，后方车辆应当停车等待，禁止超越。

　　但民众更关注意见稿的不足和漏洞，纷纷献言献策，直指弊端。有人担心校车特权在农村将会成为花架子。除了没有法源外，有专家认为，意见稿还存在权力制衡、经费保障主体不明等问题。

　　“这无异于一纸空文，根本不能解决校车安全的任何问题。”教育与中国未来30人论坛副秘书长江海波尖锐地指出。与校车安全以及校车路权相比，眼下最亟待解决的还是校车由谁来购买和监管的问题？校车经费来自于哪里？

　　意见稿中显示，“对学生居住分散，难以保障就近入学或者在寄宿制学校入学的农村地区，国家通过财政资助、税收优惠、鼓励社会捐赠等多种方式，支持使用校车接送学生的服务。”

　　“支持校车服务所需的财政资金由中央财政和地方财政分担，具体办法由国务院财政部门制定。支持校车服务的税收优惠办法，由国务院财政、税务主管部门制定。”

　　校车资金如何拨付是一个备受关注的话题，因为山寨校车横行和校车超载现象普遍的背后实质是农村的贫困以及中西部地区地方政府财政的匮乏。经费问题不解决，其他问题无从谈起。配备一辆10座校车，每年仅支付驾驶员工资、燃油费、车辆保养维修等就需要5万元左右，这对于大多数中西部地区的学校来说，买不起、用不起也养不起。

　　“资金匮乏已经成为制约一些地方推行安全校车的瓶颈，很多学生不得不乘坐不符合安全规定的车辆。假如将这些违规车辆完全取缔，当地学生又会陷入无车可乘的尴尬局面。”中国教育科学研究院马雷军曾撰文称。

　　其实早在2010年，我国有关部门已经颁发了《专用小学生校车安全技术条件》，其中一些规定甚至已经“赶英超美”。但问题的关键是，这只是一个设计和制造标准，并没有相应的管理法规规定，哪些学校必须配备这样的校车，以及购买校车的经费谁来支付？谁来营运，谁来监管？这些都是空白。

　　最终导致的结果就是这个标准就像一个海市蜃楼，美丽却与现实无关。因此，标准出台后，山寨校车依然横行，校车事故继续频发。

　　缺钱：是真命题还是伪命题？

　　从种种迹象表明，财政投入不足正成为某些部门推脱责任的借口。2011年两会期间，全国人大代表、华中师范大学教育学院教授周洪宇，提交了一份《关于实施全国校车安全工程的议案》。

　　校车议案提交后，周洪宇表示，他收到教育部一份4000多字的回复，教育部表示，财政投入不足是开展校车工作的一个很重要的问题。“如果在全国范围内的学前和义务教育阶段购买校车，政府需要投入3000亿元的预算，且一年的运行、维护费用为1500亿元，最后的结论认为，4500亿元的政府买单费用太大。”

　　财政投入不足是事实，近年来，我国在财政支出上一直存在一个教育经费欠账的问题。早在1993年，“教育经费占GDP4%的世界平均水平”就被写进了当时的《中国教育改革和发展纲要》，并希望在上世纪末完成。遗憾的是，在今年的全国“两会”上，仍然是“要逐步提高国家财政性教育经费支出占GDP比例，到2012年达到4%”。关于财政投入，《校车安全条例（草案）》提到，“支持校车服务所需的财政资金由中央财政和地方财政分担，具体办法由国务院财政部门制定”。这就要求，各级政府应分担校车所需费用。

　　有专家直言，财政投入不足的根源并不是我国各级政府的财政不足，而是在于各级政府对教育的不重视。

　　对外经贸大学公共管理学院副教授李长安在接受《中国产经新闻》记者采访时表示，这主要是由于政府职能的错位和越位造成的。我国地方政府热衷追求GDP政绩，而教育投入产出慢，周期长，这就容易造成当地政府对教育热情不大。“不是教育经费没有条件增长，根本问题还是不重视。”

　　“关键是政府做不做和想不想做的问题。”北京师范大学教授袁桂林也强调。

　　周洪宇也表示，经费不足不能成为推脱责任的借口，因为除了经济发达的美国、法国、日本等国之外，经济并不太发达的古巴、墨西哥等发展中国家也建立起了比较完善的校车管理体系。就连经济远远落后于中国的朝鲜，在两江省也早已开通了“教育专列”。

　　更多人的建议，在目前的情况下，财政兜底买车的政策可以先从中西部的农村实施，或者对中西部地区进行倾斜。比如，东部发达地区自己解决，中部一般发达地区中央、地方各半，西部欠发达地区中央承担70%，地方承担30%等。

　　但周洪宇表示，如果国家真的要加大对校车的投入，那么对校车的预算就应该在今年年底写入中央和地方的财政预算，这样明年才有可能真正地推广，不过就目前情况来看似乎还“没有动作”。

　　不过李长安对此的态度也比较乐观，预算要明年3月才定，还有几个月的时间，应该不是大问题。

　　据储朝晖计算，如果目前校车采取财政投入的话，几千亿下去，会使得教育投入占GDP的比重快速增加。“初步一算，要超过4%。”

　　储朝晖担心，在教育经费总量不扩容的话，校车经费的攀升可能会引发另外一个问题，就是学校的配套设施会挤占教育的资源。重视了校车的问题，但忽视和压抑了教学质量的问题。“把边缘的东西重视起来，把中心的东西丢掉了，外在东西重视起来，内在的东西丢掉了。”

　　校车的营运机制

　　除了资金短缺，缺乏统一的监管机制和监管部门也是目前校车市场存在的主要问题。校车安全系统的复杂性和风险性也是大多数地区对校车退避三尺的原因。

　　储朝晖表示，相对购置校车的资金，校车运营和维修的资金更大，而且运营和监督方面的问题也非常复杂。“保持校车安全，关键是要建立一个完整的校车安全系统。”

　　厦门慧眼管理咨询有限公司总经理杨立慧分析道，校车市场的特殊性在于，其安全问题是教育、承包等体系中的相关者无法承担的。国家虽然出台了校车标准，但没有对运营主体进行要求和规定，没有协助解决运营中的收益、管理、安全等问题，使得校车市场的发展“有法可依，无理可循”。

　　意见稿显示，“国务院发展改革部门会同国务院财政、教育行政、工业和信息化等部门，按照保障安全、方便学生，明确范围、突出重点，政府主导、社会参与的原则，制定与经济社会发展水平相适应的校车服务总体规划和分阶段实施方案，报国务院批准后施行。”

　　“县级以上地方人民政府应当按照校车服务总体规划和分阶段实施方案，结合本地区实际情况，制定校车服务的具体办法并组织实施。”

　　也就是说，校车具体的运营机制还有待于进一步制定和探索。不过，据了解，作为参与校车安全条例制订的关键部门之一，教育部已在今年4月份调研摸底的基础上，总结了4套中小学校校车用车模式：一是政府主导下成立专业公司运营；二是政府补贴社会公司运营；三是政府补贴社会车辆参与运营；四是政府购置校车供教育部门或学校使用等校车运营管理模式。

　　从美国的经验来看，美国实施的是联邦、州以及当地政府三级共同管理的校车服务机制，采取市场化的经营模式。以纽约为例，由政府的教育委员会规定路线，招标拍卖经营权，与私人校车公司签订合同，学校和学区只负责监督安全和制定校车运行规则，而公司负责车辆的维修和司机的培训。美国每年为每个学生坐校车支出493美元，这笔钱由政府教育经费开支。

　　李长安认为，这种运营方式我国也可以借鉴。周洪宇提出的建议是，校车由国家统一购买，运行路线则由当地公安、教育部门和运输公司协定，采取招标方式将运营权交给运输公司，国家予以财政补贴。校车安全运行程序等规范性要求、校车安全维护和维修等标准程序，由公安部门监管。

　　据郑州宇通客车董事长汤玉祥在今年两会的议案中测算：校车推广将带动至少400亿元的产业链，包括创造就业岗位和消费。参照美国的标准，目前我国大约有9000万学生需要乘坐校车，专业校车的市场容量将超过100万辆，而每年的更新规模也将达到10万至15万辆。这对于客车行业来说，是颇为可观的新市场。

　　这样看来，校车的财政投入并不仅仅是负担，其背后隐藏着巨大的校车产业，投入得当，可能会事半功倍，带动汽车产业的发展。无论如何，希望34名幼小的生命逝去，能够换来全社会对校车安全的警醒，愿“国家校车工程”从梦想照进现实，再无幼童夭折求学路的悲剧发生。