问责制缘何成摆设

　　邓聿文

　　事出宜黄官员的复出，引发了社会对这一问题的关注和反思。我最近也应某电视台之邀，谈了对该问题的一些看法。的确，问题官员几乎百分之百的复出，使得一度被社会寄以厚望的官员问责制有可能沦为自欺欺人的空话。

　　一个人不可能不犯错误。就此而言，官员出了问题以后就一律不能复出，也太绝对了点，但几乎所有的问题官员在风头过后都能毫无悬念地复出，那也太不正常了。除了反映民众对官员的选拔任用毫无置噱的权力外，一个重要原因就是我们对官员问责制的认识还存有非常大的误区。

　　官员问责制本是西方政党政治的产物，它要求政府及其官员对公众负责，接受人民监督，因为政府及其官员“权为民所授”。藉此而言，官员问责制既不能简单等同于引咎辞职，又有别于责任追究机制，它是一个责任体系，政府及其官员在其中不仅要承担法律责任、行政责任、政治责任，还要担负道德伦理责任；不仅要对渎职官员进行惩罚，更要求政府对公众有所“交代”。因此，由谁来发动问责这个程序就至关重要。

　　但我们在引入问责制时，仅是把它作为一种“平民愤”的手段来运用。因此，当某件事即使很恶劣，但因某种因素并未引起众怒时，制造问题的官员也不大可能被问责；或者就像现在这样，虽然被问责，可民愤一过，就迫不及待予以复出。抱着如此动机去问责，从程序上来看，则很容易使得对出事官员的责任追究并不是由民众以及由民众的代议机构——人大发动，而仍是由长官发动，从而在本质上，这仍属于传统的“自上而下”的组织处理。

　　出现这种情况，也与当前行政体制中权责不清的弊端有关。我们现在的问题是，权责过多集中于政府，政府权责又过多集中于一把手，此种情形下，单就某一官员个人而言，制度安排很难实现其责权利的平衡。如果每一部门和每一官员不能明确自己的权责，也无法通过恪尽职守避免失误发生，那么，机会主义的态度就是用问责去平息民怨，从而，不排除在问题发生之后，人为设置一些责任承担者。在这里，手段本身成了目的。

　　那么，在中国目前的国情下，针对上述问责制中的诸种制度缺陷，如何使问责制真正发挥作用？

　　我认为，首先必须完善人大制度，并以此为核心作为突破口，扩大官员选举的范围，将更多的官员纳入民主选举和民主监督范围，为问责制提供制度根基。问责如果是由人大基于官员在事件中的责任而作出，不是为平息民愤而由“组织安排”，那么，这样的问责不仅体现民意，公开公正，也增加了被问责官员今后复出的难度，因为他要复出就须经过人大这一关。

　　其次，还必须合理配置和划分行政权力。对官员问责的前提是存在可问责的情形，而这是要专门的配套制度来加以界定的。目前在不少地方，政府官员的履职情况和施政效果事实上很难量化，如果没有一个操作性很强的问责法律体系，问责制将难以发挥应有的制度效应。所以，须合理配置和划分行政权力，明确官员责任，使官员的权责充分对接。

　　当然，在这一过程中，不管是被问责还是复出，必须透明，不仅要让公众知晓结果，还必须告之原因，说明有关情况。一个具体的办法我认为可在问责年限满后，由问题官员自己向人大提出复出申请，人大研究后觉得该官员可以复出，再召集有关的听证会，听证会的代表要广泛和有代表性，可包括媒体、群众、相关行业以及政府部门几方面的代表，并全程直播听证情况，如果听证后的结果多数认为该官员在被问责期间表现确实不错，对错误认识深刻，应该予以复出，那么，再报当地党委和政府研究决定。有了听证这样一个环节，既发挥人大在官员任命上的权力机关作用，群众也能充分参与进来，同时政府的意见也能够得到尊重，从而做到在官员复出问题上的公正和透明，使得确实有才能的官员不因一时失误而永不续用，造成“资源”浪费。