预算不透明的恶果

　　李炜光

　　每逢年底，不少“吃财政饭”的机关事业单位，都在或明或暗地“突击花钱”，因为今年不把财政拨下来的钱花完，明年很可能就得不到同样甚至数目更多的拨款了。这种现象司空见惯，但不等于可以熟视无睹，因为这牵涉到一个更深层次的问题：财政预算如果不公开，不接受严格而广泛的监督，就很容易出问题。

　　贪腐盛行

　　财政预算不透明会导致贪腐盛行。中国的预算公开程度和反贪能力，在世界上处于什么位置呢？有两个数据：第一个，国际预算合作组织2010年10月公布《世界各国预算公开调查2010报告》，对94个国家的预算公开程度排了队，中国和四个国家并列排在末位，它们分别是沙特阿拉伯、赤道几内亚、塞内加尔，还有伊拉克，众所周知，这几个国家在制度建设上都比较落后；另一个，是反贪能力的排行，1998年~2008年这10年之间，中国的排名从原来的第52位，下降到2008年的第72位，可见这方面也是世界上较为落后的国家。

　　在现实生活中，我们每一个人都可以看到或感觉到，如果没有财政预算信息的公开，贪污腐败现象是无法避免的。

　　大家为什么老说贪官抓不完、杀不完，而且级别越来越高、数额越来越大？是因为我们在制度上对于贪腐行为缺乏防控能力，制度上缺少设置，运作上缺少机制，谁腐败谁不腐败只能看各自的良心。掌握了权力的人要想捞一把的话，是谁也挡不住的。财政预算的不公开、不透明，必然导致这样的后果。

　　资源错配

　　预算不透明更会导致财政资源的错配，即不该花钱的地方钱多得花不出去，该花钱的地方又没有钱。

　　这种资源错配，可以从近些年大规模建设的高速公路、高速铁路等大型基建工程项目上发现，特别是2008年金融危机以后，四万亿元加上十几万亿元的银行贷款投入建设的众多项目，其中一些项目的可行性、必要性以及效率都有可疑之处。

　　如我国铁路建设近几年虽有飞速发展，但其中的贪腐问题也相当严重，铁道部原部长刘志军案即可说明问题的严重性。多数铁路建设耗费的是纳税人的钱，上万亿元的负债、每年数百亿元的利息，都将是极为沉重的公共负担，关系到每一个纳税人的切身利益。

　　据说现在美国也在兴建高铁系统和进行旧铁路的改造，令人吃惊的是，未来几年他们计划在铁路上花的钱还不到中国半年时间的铁路投资额。

　　我们的政府这些年聚集了多少财富，除了演化成一些硬件设施之外，还有一部分进了谁的腰包呢？遗憾的是，目前我国学术界还没有针对这个问题进行深入研究。

　　最近发生在甘肃的校车事件，一辆只能坐9个人的车，居然塞进去60多个孩子，一出事就造成众多死伤。此事引起舆论广泛的关注。校车和财政有关系吗？有关系。在很多国家，校车的购置和运营是由政府财政支付的。比如美国从联邦到州一级都有专为校车制定的法律，据说多达500多项，财政有用在校车上的专款。

　　网上有关于美国校车的视频，据说是以军车标准来制作的，能把别的车撞毁，自己完好无损。当校车停下来的时候，会给后边的司机一个提示，所有的车，不管是警车也好救护车也好，甚至总统的专车，都得停下来，给校车让路。

　　我想，当看着孩子们在自己眼前安全轻快地走过，每个人都会有一种神圣的感觉。加拿大、日本、泰国、澳大利亚等国的校车也被誉为世界上最安全的校车。可见，政府投入大量资金，是校车安全保障的前提条件。

　　一个社会不管GDP的增长率有多高、多么的富有，如果它的孩子连平时上学都不安全，有什么意义呢？但我们却没有从财政政策的角度，特别是财政体制、转移支付制度等方面充分关注这个问题。我希望，出了这么重大的事故后，大家都应该问一问责，督促政府承担起相关的责任来，今后也让我们中国的孩子坐上安全的校车行驶在平稳的道路上。公共安全属于真正意义上的公共服务，是政府应当履行好的职责。

　　我们注意到，现在中央政府在不断加大财政投入，比如今年就加大了贫困地区孩子的午餐补贴，还有孤儿的补贴等等，幅度每年都在上涨，确实做了一些实质性的工作。

　　但是，目前政府所解决的问题，仍赶不上社会实际需要。这是因为当初的财政资源配置没到位，要解决好就得花大气力。财政资源的适当配置，关系到每一个人、每一个家庭的切身利益，是关系到整个社会和谐稳定发展的大问题。所以我们要加强对财政支出结构的改革。一直以来，我国的财政支出具有浓厚的生产投资特征，支出被过多地用于那些本应由市场发挥作用的领域，而关乎民生的基本公共服务如义务教育、最低生活保障、医疗保健等投入相对较少，或很少。

　　一直以来人们呼吁的投资型财政向公共财政的转变，一直没能完成。这种支出结构不扭转，公共服务水平就高不了。

　　所以我们要促进政府预算公开的进程，造成某种公共选择的机制，让财政更加关注民生项目的投入和改进，从意识和制度的层面上将公共服务的职责作为政府的重要职能和不得不履行好的责任。

　　财政低效

　　预算不透明更会导致财政资金使用的低效率。政府配置公共资源，是在用别人的钱去做事情，从逻辑上说，效率就难以提高，这也是个世界性的难题。我国财政预算由于缺乏外部监督控制，问题只会更加严重，主要表现在拨款进程不够严谨，资金闲置、重复建设、重复拨款的现象屡见不鲜。例如2006年北京审计局曾抽查昌平等7个区县的专项补助金的管理和使用情况，发现6个区县有31个项目多头或重复申报，涉及的补助资金达3.7亿元。这就谈不上公共资源的的合理配置，还会造成巨大的浪费。

　　我国目前还没有建立起完善的预算绩效评价机制和数据库，财政资金使用绩效的相关数据收集、积累得还很不充分。

　　财政部门虽然制定了一些财政支出绩效的评价办法，如国库集中支付制度和单一账户体系等，但在法律约束力等方面显得还比较弱。

　　说找钱、花钱，官员们的劲头十足，谈绩效评估，则大多反应迟缓，无所作为。多数民众对政府资金的使用效果越来越关注，但因专业性所限、信息不透明和缺乏声音传导媒介，普遍的问责和责任追究机制还没有建立起来。应该说，是集权化的行政结构和管理体制限制了公民的亲身参与和监督，不仅政府与民众之间难以就公共支出问题展开沟通协商，连公民与人民代表之间针对公共服务问题的联系渠道也不太密切和畅通。

　　财政预算不能公开透明，至少将导致上述三个非常严重的问题。这是我为什么一再强调财政预算必须公开透明、财政权力的运作一定要立法，一定要建立严格的外部控制和监督，一定要走上宪政之路的主要原因。

　　作者新著有《税收的逻辑》，本文为演讲记录，内容已经本人审阅，本报记者谭洪安整理