通信业监管趋向融合开放创新

　　■工信部电信研究院　何霞

　　 在全球通信业新一轮战略竞争中，我国面临着稳固优势领域、突破薄弱环节、全面提升经济社会服务能力的机遇，更多的则要关注日益凸显的严峻挑战和深层次问题。当前，我国正处在加快转变经济发展方式的攻坚时期，经济社会发展赋予通信业新使命和新要求,对我国的监管也提出了新的思考。

　　　　　　　

　　我国通信业所面临发展环境的变化

　　通信业已成为我国经济社会发展的关键基础设施。当前，我国正处在加快转变经济发展方式的攻坚时期，经济社会发展赋予通信业新使命和新要求，突出表现在：一是信息化与工业化深度融合，各行业信息化快速发展，即要求通信业与现代制造技术和生产服务活动相结合，成为支撑生产经营、商贸活动的基础平台；又要求通信业成为全社会化的关键网络基础设施。二是城镇化水平提高和消费结构升级，要求通信业加快业务和应用创新，提供差异化、个性化服务；三是推进社会民生与创新社会管理，要求通信业加强向民生领域延伸，切实履行社会责任，成为提升公共服务水平、维护社会稳定的重要手段。

　　 因此，我国通信业全面服务社会生活与经济活动，已成为国民经济和社会发展的关键基础设施。 面对新时期的新要求，通信业需要更为深刻和准确地认识其在经济社会中的地位与作用，及时推动发展转变，切实履行历史使命。

　　目前，通信业正加速向信息服务转型变革。通信业正加速向以互联网为核心、以网络跨界融合和创新竞争为特征的信息服务转型变革。突出表现在：一是互联网成为硬件、软件和服务的集成平台与生产要素，通信业自身加速演进的同时，更与产品制造、软件开发、数字内容、信息技术服务等深度集成，通信业的内涵和边界急剧扩展，通信业的服务对象更广、服务类型更多、服务能力更强。二是通信业正加速向开放产业链、整合价值链、海量应用服务和融合产业形态发展，发展模式面临深刻变革。三是通信业竞争跨界成为以业务与服务为核心，涉及设备、系统、标准、技术、内容、应用等整个产业生态体系综合实力的竞争，成功组织产业生态体系并掌控关键环节，成为获得发展主动权的必然要求。

　　通信业在长期放松管制后，再次得到全球性的普遍关注。通信业变革中蕴含着巨大的机遇再次得到全球性的普遍关注。通信业变革中蕴含着巨大的创新机遇和发展契机，其在国家发展和国际竞争中的关键战略性作用再次得到全球性普遍关注。各国或者以国家战略和产业政策引导及扶持通信业关键领域的发展，如在宽带方面已有100多个国家出台了战略；或者适应新形势变化调整和深化行业监管，如探索面向产业融合的新型监管体制、加强以数据与个人信息保护及安全为重点的法律法规建设等。

　　我国通信业监管体系面临的挑战与机遇

　　在全球通信业新一轮战略竞争中，我国面临着稳固优势领域、突破薄弱环节、全面提升经济社会服务能力的机遇，更多的则需要关注日益凸显的严峻挑战和深层次问题。

　　 这主要表现在：一是产业变革下存在技术选择的风险，特别是要妥善应对颠覆性创新给产业带来的冲击。二是阻碍行业持续发展的一些客观因素逐渐显现，如长期投入不足，宽带基础设施建设和普及水平与国外差距存在拉大的危险等，通信业的发展迫切需要注入新的动力。三是体制和机制中的深层次矛盾日益凸显，互联网发展和三网融合对通信监管提出新的要求。

　　应对当前通信业发展面临的复杂形势，要求我们在开放、融合与创新的环境下，深刻思考通信业的监管构架，准确判断趋势、实现科学发展。

　　新形势下，关于通信业监管政策的一些思考

　　 1、抓住历史机遇，实现新的跨越。

　　从我国信息通信业发展的三个阶段看，在第一阶段，我国信息通信技术十分落后，许多地方电话不通、通而不畅，计算机应用仅限于科学计算和办公自动化；第二阶段前期，我国信息通信业奋起直追，无论是在通信服务还是信息设备制造领域都进入世界前列。问题是信息化的第二阶段后期，我国3G、三网融合、宽带发展与应用明显落后下来。物联网和云服务开启了ICT直接为生产服务、成为新型生产力的闸门，代表信息化浪潮的第三个重要阶段,我国面临更严峻的挑战和更难得的机会。我们要清醒的认识到，并紧紧抓住这个机遇，实现发展。

　　2、全面支撑社会经济的发展，提高信息化水平。

　　面向开放、融合、创新的环境，摆在通信业面前的是，首先提高社会综合信息化水平，推动两化深度融合，加快经济社会各领域信息化；其次，要增强基础网络的综合承载能力，实现电信网、广播电视网、互联网“三网融合”，构建宽带、融合、安全的下一代国家信息基础设施；再次，提升全社会信息化水平，以信息共享为重点，大力推进国家电子政务网络建设，整合提升政府公共服务和管理能力，建设各种类型的公共应用平台；另外，加速物联网、云计算等新技术在生产领域的渗透。更重要的是，要确保基础信息网络和重要信息系统安全。

　　 3、消除网络融合的体制障碍、组建融合性监管机构。

　　三网融合是党中央、国务院重大战略部署，与发展战略性新兴产业发展密切相关。因此，需要继续推进。经过近两年的试点，存在的主要问题有，试点业务双向准入壁垒重重、行政干预和歧视性竞争、统筹规划和共建共享难以实现、产业链标准体系不统一、缺乏良性盈利模式等，一定程度上影响三网融合的推进。

　　透过表层问题，我们可又看到深层次的原因是法律、体制、机制问题。缺乏促进三网融合法律，是不力的主要原因；从体制障碍看，文化内容管理部门的多头性和职能交叉问题；政企、事企、网台不分，尚未形成市场化的广电与电信的改革、市场运作难形成对等竞争。从机制看，协调机构权威性不足，导致试点方案无法对接，难以落地等。

　　网络融合困境的根源在于管理理念的落后和管理体制的不健全，更没有上升为国家政策和法律。当务之急是淡化行业和部门利益，以信息生产力阶段的泛网融合思维方式，站在“调整产业结构、转变发展方式”的大背景下，建立“融合性监管机构”。惟有在此管理机构的规制之下，才有可能落实融合性业务的发展、为产业升级和社会、经济、民生发展提供新的基石。

　　我们需要站在国家战略高度、顺应技术和产业发展趋势、兼顾发展与管理、区分媒体属性和产业属性、内容与网络经营和监管分离、减少和防止重复建设。从体制改革角度看，要加强高层级立法保障、实施网络与内容的分别管理，分工协调；推动广电行业实施政企分开和网台分开。从机制改革考虑，尽快细化双向准入试点政策；提升协调机构权威，明确协调基本原则和程序性规定。

　　 4、制定和实施国家级宽带信息化战略。

　　首先，需要将宽带发展提升为国家战略，而不仅是行业发展层面的问题，这样做有利于引导地方政府进一步支持宽带发展。毕竟，宽带接入业务具有更强的区域性。

　　由于宽带市场存在市场失灵的现象，因此，政府需要大力支持农村地区宽带覆盖。同时，政府还需要提供低收入人群电脑终端补贴与互联网教育培训；政府扶持金融工具需要多样性，即有财政补贴、减免税收，也需要政策性低息贷款等。

　　在发展的同时，需要深化通信行业改革，建立有利于宽带发展、有利于全社会信息化发展的经济利益关系；开放市场，引入有实力的竞争主体；理顺骨干网结算价格和宽带资费。

　　推进宽带应用产业链的发展，应用服务将反向刺激宽带发展。我们看到电子商务发展推动生产性服务业的发展进入新的阶段，同时也推动了宽带产业群和宽带应用发展。

　　 5、创新信息安全管理模式，建立多层面网络信息安全的治理机制。

　　目前，网络与信息安全领域存在深层次问题和矛盾。在政治、经济、文化、社会四个层面逐步凸现出来。如果只迷信技术手段，采取撤网、筑墙，则会造成道高一尺，魔高一丈的对弈局面。我们认为，信息安全至少需要技术、法律、行政、道德手段，并构建公共平台监督。需要创新治理机制，最好的办法是把技术、法律、行政、道德结合起来。同时，采用平台化治理模式，利用各类公共信息服务平台，通过实名制、诚信记录、网络监督形成一种非正式约束的“软法律”，平台企业在法律允许范围内，与执法部门合理分工，共同担负起净化信息环境，确保网络安全的社会责任。