政府有形之手最应伸向哪里 改革的突破口在社会领域

　　蔡昉

　　中国经济发展发生了一个阶段性的变化，已经迎来其刘易斯转折点；劳动密集型产业的国际竞争力终将逐渐丧失。在此之后，中国经济要想持续增长，在失去比较优势后，应该从何着手？中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长蔡昉认为，由于我国仅仅是一个中等收入国家，在资本密集型和技术密集型产业上尚未获得比较优势和竞争力。因此，保持中国经济持续增长取决于能否稳定地提高全要素生产率，而这必然要以进一步的改革为前提。

　　在一个国家到达刘易斯转折点，从而面临着劳动密集型产业比较优势逐渐丧失的情况下，投资者和企业必然对此做出必要的反应和调整，相应地，也要承受转型的成功和失败后果。例如，它们会改变投资部门和地区，以便按照动态比较优势的方向，探索形成新的竞争力。通常，在比较优势变化情况下的这种微观调整是痛苦且风险巨大的，投资可能选对方向，也可能选错而被淘汰出局。要激励投资者和企业将这种探寻进行下去，需要构建一个“创造性毁灭”的环境，即让失败者退出，把成功者留下并由此生存、发展和壮大；同时形成一种适当的风险补偿和分摊机制，帮助投资者敢于和甘于承受创新的风险。

　　一旦这样的机制不存在，社会的这种旨在探寻比较优势的风险投资，相比其应有的水平就会低很多。这时，探寻动态比较优势的努力，就会呈现出一种假象，似乎这是一个具有外部性的活动，单个的投资者和企业缺乏激励去做，因而，政府取而代之或者介入其中，似乎就是顺理成章的了。

　　赶超型国家的政府更爱“伸手”

　　无论多么高明的政府，都不能保证干预引导的投资方向是符合动态比较优势的。

　　政府在比较优势变化加快的时期，介入直接的投资活动，以寻找具有潜在竞争优势的部门、地区等新增长点，在赶超型国家是一个常见现象。正如在我国可以看到的，这类政府干预可以体现在一系列政府战略和政策之中。首先，在诸如实施产业振兴规划、确定战略性新兴产业目录等产业政策，以及区域发展战略等长期发展政策中，政府实现干预投资领域乃至直接进行投资等意图。其次，在应对宏观经济周期现象时，政府通过出台经济刺激方案等宏观经济政策，引导或直接投资于自己确定的优先领域。第三，政府通过对企业、部门、产业进行补贴等保护性政策，实现自身的投资与扶持意图。

　　但是，无论是多么高明的政府，都不能保证此类干预所引导的投资方向是符合动态比较优势的，因为虽然政府出发点是代替企业和单个投资者进行选择，而其对价格信号的反应，实际上并不比每一个和千千万万个企业更加敏感，更不要说这种政策的实施中，政府往往会有意扭曲生产要素价格，还会受到各种利益集团的干扰。在其他国家，政府在经济活动中的越俎代庖和各种干预曾经导致诸多失败，有着大量的教训可供我们吸取。如日本重化工业化战略及其他产业政策的实施，从未选择出比市场脱颖而出新兴部门更具竞争力的产业；自日本经济陷入停滞，各种凯恩斯主义的刺激方案推出了大量投资，也依然回天乏力；而日本政府对缺乏竞争力企业的保护，反而造就了大量僵尸企业，降低了整个经济的效率。

　　靠投入和支出责任约定政府职能

　　投资活动一旦有了政府的显著介入，就不可避免地产生投资的“潮涌现象”。

　　其实，即使不讨论政府的比较优势选择是否可以比企业更加准确，这种政府干预活动也必然导致两个严重的问题。

　　第一，政府介入的产业政策手段，通常只是提高资本劳动比，即加速产业从劳动密集型向资本密集型“升级”。因为政府在这个时候乐于深深介入投资活动，但却不是直接经营者，因此这类投资与日常经营活动的创新（全要素生产率的来源）是脱节的，提高劳动生产率的手段就只剩下提高资本劳动比这一种了。过快提高产业结构的资本密集程度，通常会发生资本报酬递减现象。事实上，自从20世纪90年代以来，在劳动年龄人口增长率减慢的情况下，物质资本投资增长率相应加速，而资本边际回报率则持续而显著地降低。新古典增长理论证明，一旦资本报酬递减现象出现，增长的可持续性就受到了制约。

　　第二，投资活动一旦有了政府的显著介入，就不可避免地产生投资的“潮涌现象”。实际上，在千千万万单个投资者进行选择的条件下，在理性预期假设下，我们应该看到多样化和风险对冲的动态比较优势选择，而不会出现“潮涌现象”。而只有在政府介入投资活动的情况下，不仅政府及其引导的投资规模较大，更是以其引导性和产业关联放大这种投资影响，引领投资涌向同一方向或同一地区，从而导致宏观经济的不稳定。

　　在比较优势发生变化的发展阶段上，新的产业结构选择正确与否，与谁作为选择的主体密切相关。单个投资者和企业的风险投资行为，在个案上是可能犯错误的，但恰好这种独立的风险，使得产业结构成功率在总体上保证最大。而政府过度干预行为，几乎从未成功地选择准确对应比较优势变化的新兴产业。经济史表明，在这个关键的发展阶段上，政府干预现象经常出现，因而选择失误的例子俯拾皆是。只有把投资和承担其风险的职能归还给单个的企业，才能避免重蹈覆辙。

　　话虽如此，如果政府不知道应该做什么，它也就不知道不应该做什么。有三个原因使得中国的政府尤其如此。其一，政府在整个改革开放时期积极参与经济发展过程，并且被公认为是十分成功的；其二，推进转变经济发展方式，政府通常认为自身可以大有作为，因而在许多经济活动领域中都跃跃欲试；其三，中央和省一级政府有充裕的财力在手，旨在探寻新比较优势的投资似乎是恰当的出口。鉴于此，转变政府职能要因势利导，即不是简单限制其活动，而是将其引入适合政府作用的领域，使其从此乐此不疲、心无旁骛。

　　社会领域——改革主战场和突破口

　　中国的改革经验告诉我们，那些使某些群体在改革中有所失的改革是最难推进的。

　　为加强社会事业发展而进行投入，如建设社会保障体系、发展各级各类教育和培训、构建基本公共服务网络等领域的投资，最符合政府职能定位。这是因为这些领域具有较强的外部性，因涉及民生而有利于社会安定和政治稳定，因有利于人力资本积累而具有报酬递增性质，因此，是加快转变经济发展方式所要求的投资领域。更重要的理由则是，社会事业是经济和社会协调发展的瓶颈领域，长期以来投入不足及至欠账甚多。

　　如此重要的发展领域，何以竟成为被遗忘的角落呢？原因是体制的严重制约。社会共识是，这些社会发展事业的管理体制，是改革的滞后领域，存在着诸多改革未曾深入触及的盲点乃至死角，有时还会被称作传统体制的最后堡垒。因此，政府在社会领域施展身手，必须以相关体制改革为前提，把激励搞对。更重要的是，这类改革还符合选择改革优先序的几个基准。

　　一是有最大的改革紧迫性。促进经济和社会协调发展，实现基本公共服务均等化，无疑有赖于社会领域改革以清除体制障碍。在探寻新的比较优势的发展阶段上，相关改革尤其紧迫。例如，户籍制度改革对于挖掘劳动力供给制度障碍，以及提高劳动者享受基本公共服务的均等化水平的紧迫性；劳动力市场制度建设对于保持劳动者报酬与劳动生产率增长同步、保护劳动者权益、建设和谐劳动关系的必要性；形成社会保护体系对于产业结构调整中职工转岗的保护的重要性。

　　二是有最强的改革共识。如果一项改革能够在从顶层到中层，一直到草根形成全面的共识，就具有最大的政治合法性。社会事业领域体制建设，特别是有利于改进民生的体制改革，在中央文件里面可以反复看到，在“十二五”规划中篇幅最大，不仅是其重要性的标志，也最容易实施推进。

　　三是具有帕累托改革的性质。中国的改革经验告诉我们，那些使某些群体在改革中有所失的改革是最难推进的。特别是，当“有所失”的这些人是对改革决策有直接或间接影响的人，改革更是走不通的。因此，我们要尽可能选取那些对既得利益伤害少，但能让更多人获益的领域进行改革。社会事业最接近这种性质的改革。

　　四是对保持经济可持续增长有重要意义。随着刘易斯转折点的到来和人口红利的消失，靠增加物质资本和劳动力的数量投入，不再是经济增长可行的驱动力，而未来的经济增长源泉只能来自创新、劳动者素质提高、技术进步等方面促成的全要素生产率的提高。而在教育、文化、科技领域的改革，直接有利于人力资本的积累和科技生产率的释放。