环境监测市场化有理有据有需求

　　对话人物：马中，中国人民大学环境学院院长，国家重点学科人口、资源与环境经济学责任教授、博士生导师，现为环境保护部科技顾问委员会委员、中国环境科学学会常务理事、中华环保联合会理事，《SustainabilityScience》等期刊编委。主要研究领域为环境政策和环境管理的经济手段、环境和自然资源经济评价。

　　环境保护部部长周生贤在2012年全国环境保护工作会议上强调，要进一步完善环境监测和督察体制机制。我们想知道，现行环境监测体制存在哪些问题？要改变目前环境监测无法满足环境管理需求的局面，环境监测市场化是否可行？我们又该如何推进监测市场化进程？

　　现行环境监测体制的问题

　　记者：在目前的环境形势下，我国的环境监测体制能否满足环境管理需要？存在哪些问题？

　　马中：环境监测作为环境管理执法的科学依据，是环境保护的科学手段，也是衡量环境管理水平的重要标准。自1980年中国环境监测总站建立以来，30年来，中国环境监测事业得到了快速的发展。目前，我国已形成了“国家—省、直辖市—地级市—县”4级环境监测体系，环境监测机构已有约2500个，全国环境监测人员为约5.3万人，已初步建成了覆盖全国的国家环境监测网。环境监测已成为探索中国环保新道路的重要支撑。

　　但同时我们也看到，随着国家经济社会的进一步发展以及国民对于良好环境状况诉求的日益增长，环境保护管理工作势必向着立体化、纵身化、一体化方向发展，这对环境监测工作的要求无疑提出了更高的标准。但就目前的环境监测工作而言，尚无法充分满足环境管理的需求，究其原因，主要有以下几个方面：

　　环境要素的多样化、污染物的复杂化以及人们对与环境问题认识的不断深入，势必要求环境监测对象更加多样、监测程度更为深入、监测技术更趋高新，但从科学发展的角度而言，从新的环境污染现象出现到有效环境监测方法的确立，是有一个时间进程的，因此，做到环境监测完全跟上环境变化是非常困难的。

　　技术装备不足，导致环境监测难以适应环境管理的需求。这一点在县一级的监测部门表现得尤为突出。我国基层县区地大面广，污染源众多，污染治理水平普遍偏低，基层环境监测任务繁重，但《国家环境监管能力建设“十一五”规划》中期评估表明，达到建设标准的区县级环境监测机构不足17%，不少地方环境监测仍存在着眼观废水、耳听噪声、鼻闻废气的原始环境监测方式，必要技术设备的缺乏已成为制约环境监测充分发挥作用的主要瓶颈之一，并且直接影响地方环境监管的效果。

　　人员能力薄弱，制约环境监测更加有效的发挥作用。这一点主要表现在两方面：一是人员编制少。日本环境省内设水大气环境局负责水、大气、土壤、自动车(流动源)的环境监测管理工作，人员编制约140人(属公务员)，同时各地方也有比较充足的环境监测专业人员。而我国环境监测人员数量相对少得多，全国区县级环境监测机构平均仅为16人，低于《全国环境监测站建设标准》中三级标准，人员不足直接影响环境监测各项任务的有效开展。二是人员素质有待提高。监测站工作人员素质参差不齐，学历相对较低、专业技术人员比重不高、专业人才流失等现象在一些地区还比较普遍，缺乏足够的专业人员保障，环境监测工作也就难以有效开展。

　　监测经费短缺，阻碍环境监测工作顺利进行。我国基层地区特别是中西部地区，由于经济发展相对滞后，尽管环境保护已经列入当地财政预算科目，但难以足额及时地予以拨付，导致不少地区连环境监测日常工作经费都难以保障，出现了“必需设备没钱买，有了设备用不起”的尴尬局面，严重影响环境监测工作顺利进行。

　　技术装备、人员能力与资金保障这三方面因素相互影响，加上环境保护管理工作本身的日益复杂化、精细化、系统化，使得当前环境监测工作难以完全满足环境管理工作的需求。要改变这一局面，除了进一步加大对环境监测技术、人员、资金等方面的扶持、完善相关制度外，探索环境监测市场化或许会提供一条可行之路。

　　环境监测市场化的可行性

　　记者：环境监测市场化是否可行？为什么？

　　马中：诚如上面所言，环境监测当前主要依靠政府提供的体系已无法完全胜任我国环保工作的发展。转变职能，以市场为纽带形成政府与社会相互补的环境监测体系将成为探索环保新道路的重要一环。而环境监测作为一项重要的公共服务，实现其市场化，无论从理论上还是在实践中都是有理、有据、有需求的。

　　从理论上讲，在传统公共管理理论指导下，长期以来，政府不仅是政策的制定者，而且还要负责政策的执行。随着社会的发展以及公众需求的日益增加，政府所承担的公共服务职能越来越多、越来越复杂，单纯依靠政府提供公共服务，其结果是政府机构日益庞大臃肿，行政成本日益上升，而办事效率较低，严重制约了公共物品的有效提供和公众福祉的快速提升，同时也使得公众对政府的满意度下降。这一点在西方国家上世纪七八十年代得到广泛印证。在此背景下，新公共管理理论应运而生，并被各国广泛接受应用。新公共管理理论认为政府的主要职责是政策的制定者，是通过分析社会问题的本质来寻求解决方案，并通过政策评估等来制定出合理完善的政策制度，从而将传统的管理与政策执行一分为二，明确了政府的主要职责。

　　新公共管理理论认为，政府无疑是公共服务的重要提供者，但绝不是唯一提供者，应当在公共服务领域引入竞争机制，通过招投标、合同承包、特许经营等市场运作方式，实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化，构建政府、企业、社会共同参与、互相补充的公共服务供给格局，从而提高公共服务供给效率，降低行政成本。

　　新公共管理强调政府对于政策执行的监督与考核的职责，认为这是确保公共服务市场化顺利进行的基础条件之一。简而言之，政府角色应由“划桨”转为“掌舵”。当前，新公共管理理论应该被社会广泛接受，并成为政府管理转型的基本依据。

　　再回到现实中来，随着我国经济社会的快速发展，以及人民群众对于良好环境的诉求日益强烈，加上对环境问题认识的不断深入，使得环境监测无论在监测内容上，还是监测项目以及频度上，或是监测技术上都有了更广、更多、更深的要求，单纯依靠政府的环境监测系统已无法满足国家、社会和公众的要求，这就产生了对于环境监测市场的需求。我们知道，只有需求没有供给，同样也是无法实现环境监测市场化的。

　　那么，我国除了政府之外，有没有具备提供环境监测的其他主体呢？答案无疑是肯定的。仅就我国高校而言，目前全国设置环境类专业的高等院校超过300所，已遍布我国所有省、自治区和直辖市。这些院校绝大多数具备良好的环境监测的实验条件以及科研实力和人才储备，但由于缺乏足够的科研项目，使得众多实验室大部分时间处于空置状态，造成了极大了科研浪费。因此，充分发挥高校科研条件，在环境监测中引入高校资源，可以减轻政府环境监测的繁重任务，同时也可充分发挥高校特长，可谓双赢。当然，除了高校以外，众多企业、研究机构、环保社会组织等都具备了相当的环境监测能力，只要采取的方式方法合理到位，这些都可以成为政府环境监测体系的有效补充，从而有效促进我国环境监测工作的发展。

　　国际上可借鉴的经验

　　记者：发达国家建立了怎样的环境监测体制？是否以市场化为导向？有何值得借鉴之处？

　　马中：西方发达国家在公共服务市场化方面可谓是面广、内容多，根据贾西津，苏明二位学者的统计，公共服务市场化的范围涵盖了基础教育、环境保护、公共卫生、养老服务、残障服务、文化与传统保护、促进就业、规划等领域。而其中日本、美国在推进环境监测市场化方面取得了显著成效，值得借鉴。

　　日本行政体制改革的一个主导思想就是：明确政府和市场的职责和功能，相关环境事务能委托给市场运作的，尽可能交由市场主体(如社会专业性机构、劳务型公司、社团式活动等)承担；在必须依靠政府能力完成的事物，则由国家为主体承担。具体到环境监测，日本采用的做法是将关系重大、涉及大多数公众的监测工作(如流域监测等)由政府监测部门承担；而对于企业环境监测，则采取的是政府监管下的市场监测模式。具体而言，日本的监测体系是由政府和相关市场主体构成的。其中政府主要承担项目管理、资质审核、技术监督等职责，而企业等则对污染源进行常规监测，二者之间通过招标、委托管理等形式构成联系。日本这样一套“政府规划监管、市场运行监测”的模式，大大节约了行政成本，提高了环境监测的效率。

　　美国则在环境监测商业实验室运作方面，为环境监测市场化提供了很多可供借鉴的经验。美国政府对于商业实验室的建立和运行建立了一套完整的标准，将实验室依照监测能力、监测内容、监测范围划分不同等级(美国商业实验室可以提供的报告级别有第二级、第三级和第四级，其中第四级的要求最高，可以为美国环保局提供监测报告)，详细规定了不同等级实验室应当具备的条件。一旦实验室达到某一级别，就可以通过投标等形式获得政府委托的监测项目进行运营，同时其在运营过程中受到政府的严格监管，一旦出现疏漏，就面临处罚、降低等级甚至取消监测资质的危险。

　　通过分析日本、美国的环境监测市场化机制可以发现，明晰政府和市场职能、完善监管机制、市场主体多样化是这些国家在推进环境监测市场化进程中取得成功的重要因素，这为我国的环境监测工作提供了参考。

　　如何推进我国环境监测市场化

　　记者：在目前的国情下，如何推进环境监测市场化进程？需要在哪些方面努力？

　　马中：当前，我国正在大力推进政府职能转变，着力推进政市分开、政企分开、政事分开，以及政府与行业组织、中介机构分开，建设科学高效的行政管理体制。就环境监测工作而言，同样也面临着如何发挥科研院所、社会团体、企业等市场主体的积极性，进一步提升环境监测工作效率的问题。在探索中国环保新道路进程中，要保证环境监测市场化道路走得平稳有效，需要在职责界定、制度建立、强化监管等方面做足文章。

　　首先，为使得有限的政府环境监测资源能够更加集中、有效地应用于基础性、公益性的监测项目，同时调动市场相关主体的积极性，应明确政府和市场主体在环境监测中的职责，厘清环境监测内容的特性。政府在环境监测中应当承担起政策(包括规划、标准等)制定、监管、信息收集发布以及基础性的环境监测工作；而科研院所、社会组织及企业等市场主体则应当通过投标、接受委托等形式承担政府外包的环境监测项目，进行监测并确保监测方法、过程和结果的完整准确性。这其中需要明确哪些环境监测项目应由政府承担，哪些应由市场主导。可以将环境监测项目划分为公益性监测和服务性监测。对于像流域水环境监测、海洋环境监测、核监测等涉及面广、基础性的监测项目应由政府主导；而对于企业污染源监测等监测项目，则可以交由市场完成。

　　其次，为保障环境监测市场化进程有序、高效，需要建立完善的制度体系加以保障。应针对环境监测的特点以及市场化的特征，对环境监测的标准、方法，监测机构的资质、能力，监测质量控制及数据采集、处理、发布等制定明确的规章制度，从而为环境监测市场化提供依据。同时效仿国外做法，建立环境监测机构资质认证分级制度，建立监测信用档案与淘汰机制，从制度层面规范市场的环境监测行为。

　　记者：市场化虽有助于提高效率，但也存在失灵的问题。如何确保市场充分发挥作用？政府需要扮演什么样的角色？

　　马中：市场化确实面临着失灵和寻租的困境，为保障市场充分发挥作用，应加强对环境监测市场行为的监管。也就是说，通过监管，促进政府做好“放”和“收”两方面工作。具体来说，就是政府采取定时、不定时等多种形式的监督检查举措，对市场主体环境监测工作进行考核，并引入绩效考核机制和公众监督，确保环境监测承担者行为合法合规，对于在环境监测过程中违法相关规定、出现差错事故的，依照情节严重程度采取吊销监测资质、清退出环境监测市场等措施，维护环境监测市场有序、规范。

　　环境监测其本质是一种公共服务，虽然通过市场化可以提高其效率，但绝不意味着政府完全放手，相反，政府要在环境监测市场化进程中发挥主导作用。同时，市场化切忌抱有一蹴而就的思想。我国的市场机制尚不完善，在推进市场化的进程中更需谨慎，可以通过“试点先行、分步推进”的模式推动我国环境监测市场化进程。

　　(文章来源：《中国环境报》)