民资改革的破冰之路

　　周慧兰;曹理达

　　近期，国务院总理温家宝在中南海主持召开了五次座谈会，听取各界人士对《政府工作报告（征求意见稿）》的意见和建议。会议明确提出今年上半年一定要把贯彻落实鼓励和引导民间投资健康发展的“新36条”实施细则制订出来，开启了民资改革的破冰之路。在“新36条”颁布近两年的时间里，中国经济遭遇了前所未有的复杂、困难的内外部环境，在此背景下，以改革的方式破除民资进入垄断行业的障碍，更凸显出其现实和长远的意义。正如温总理所言，促进民间资本进入金融、能源、交通和社会事业等领域，这不仅能缓解经济发展的困难，而且能够推进整个事业的发展。“新36条”没有落实，民间资本进入就会遇到玻璃门、弹簧门。

　　在过去一年多的时间里，“新36条”的落实状况并不理

　　想；而一系列旨在“提高行业准入条件、行业集中度、淘汰落后产能及整顿行业秩序”的改革，则诸多以国有大中型企业为标杆，客观上限制了民间投资，排挤了民营企业；近年来，着眼于调控宏观经济的财政、货币政策的变化也在客观上加剧了民营企业的融资困境……而拉动内需，促进中国经济的内生动力，推进经济结构转型，则迫切地要求民营经济和民间投资的良性发展。因此，打破垄断，为民营经济发展赢得更广阔的空间，已然成为中国经济转型过程中亟待解决的重大课题。如何支持民营经济的发展？如何看待产业结构升级和发展民营经济的关系？如何解决民营企业的融资难题？如何推进以市场经济为取向的深层次改革？为探讨上述问题，本报本期专访了中国民营经济研究会会长保育钧，是为21世纪北京圆桌第332期。（周慧兰）

　　“新36条”与民企困境

　　结构升级、提高集中度、淘汰落后产能的方向是正确的，问题在于我们在操作过程中是政府主导而非市场主体主导。

　　《21世纪》：2010年5月7日，国务院发布“关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见”（新36条），以进一步拓宽民间投资的领域和范围，成为2005年“非公经济36条”的延续。迄今已一年多的时间，您如何评价“新36条”的作用？

　　保育钧：“新36条”颁布已近两年，但落实情况并不理想。2005年的“非公经济36条”出台之后，多数部委特别是国防科工委出台了配套政策；而“新36条”出台之后，相关部门却迟迟没有动静。

　　2008年以来，政府出台了刺激经济的一揽子计划，旨在拉动经济。但其负面影响不可低估，主要是政府成为投资主体，强化了计划经济色彩；地方政府纷纷“跑部钱进”“傍央企”，地方政府融资平台的问题逐渐暴露。总体看，全国从市场配制资源变为政府配制资源，这对市场经济取向的改革来说，实际上是一个倒退。

　　这次总理在政府工作报告征求意见中，明确表示要在今年上半年出台实施细则，这是一件好事，说明中央已意识到问题的严重性，也说明发展民营经济确实遇到相当大的阻力，非下大决心排除不可。

　　《21世纪》：近年来，我国推进了一系列改革，包括提高行业准入条件、行业集中度、淘汰落后产能及整顿行业秩序等，但诸多标准以国有大中型企业为标杆，客观上限制了民间投资，排挤了民营企业。如何看待产业结构升级和发展民营经济的关系？

　　保育钧：结构升级、提高集中度、淘汰落后产能的方向是正确的，问题在于我们在操作过程中是政府主导而非市场主体主导。改革开放以来，市场主体逐渐多元化，但各类不同市场主体的行业组织发育严重滞后。行业准入条件、行业集中度、淘汰落后产能本应由行业组织参照国际标准，结合中国实际来制定，现在却是政府权力部门以国有企业为标杆，量身定制，严重错位，其后果不仅不能促进升级，反而保护了有背景的企业和落后产能。

　　民营经济经过30多年的发展，一个致命的弱点就是一盘散沙，没有形成行业组织，这是我们社会建设严重滞后的结果。产业结构升级本应依靠民营企业，因为只有民营企业才有创新的动力，而现在是民营企业有动力没实力，国有企业有实力没动力。解决的办法是让二者逐步融合，只有行业组织才能将二者融合起来。但我们现在的行业组织是按照所有制区分的，国有企业有国有企业的行业协会，民营企业有民营企业的行业商会，行业协会实际上是个“二政府”，行业商会又不被认可。因此，要加快制定“商会法”，界定政府与行业组织、市场主体的关系；民营企业需要按行业组织起来，依托自己的行业组织，争取话语权，维护自己的合法权益。

　　打破垄断 放活民资

　　新的细则首先要解决市场准入问题，特别是投资和融资这两个领域。

　　《21世纪》：此次《政府工作报告（征求意见稿）》中，温总理提出今年上半年一定要把实施细则制订出来。您如何看待其背景及紧迫性？您认为新的细则应重点在哪些领域推进？

　　保育钧：“新36条”迟迟不能落实，直接影响了民间投资的积极性。而今年拉动经济的三驾马车：出口肯定受影响，1月份预计是负增长；近年来消费需求增长比较平稳，约15%-17%左右，短期无法成为拉动经济的主要动力；拉动经济主要还是靠投资。去年投资情况发生了变化。四万亿一揽子计划的时候，政府是投资主体；三年之后，中央政府投资减少，去年仅3000多亿，地方政府融资平台负债已达十万多亿，又到了集中还款期，若无法展期，还债都难，更拿不出多少钱了；接下来就靠企业投资。靠国企投，但国企的钱是从银行借来的，终归不是长久之计；那么，最终要靠的还是民间投资、社会投资，去年民间投资比重已超过50%，今年至少要达到60%-70%，才能够把经济拉动起来。因此，从拉动经济的角度而言，“新36条”的主题很明确，就是要扩大民间投资。

　　我认为，新的细则首先要解决市场准入问题，特别是投资和融资这两个领域。以铁路为例，日本和英国的铁路私有化了之后解决了长期亏损的问题，中国当年的四川保路运动也是老百姓集资修建铁路的，美国西部开发也是靠发行股票、组建股份制公司来修铁路，我们为什么就要由政府包揽呢？因此，要在市场准入问题上打破垄断，吸收民间资本入股。现在我们容易走两个极端：要么是国有企业独资，不让民间资本进入；要么就是整体上市，上市实际上是为了圈钱，一权独大，控制权仍在国有资本手中。倘若把一部分国有企业产权卖给民营企业，或者让民资进入，那样既可解决政府缺钱的问题，也解决了市场准入问题。

　　其次，金融领域要打破事实上的垄断。现在五大国有商业银行占金融总资产的70%左右，城市商业银行又是地方政府主导，真正民办的银行除了民生银行以外，几乎没有别的了。温总理提出要发展社区类小型金融机构，即“草根银行”，这是一个大突破，但如何落实，仍不见下文。此外还有小额贷款公司、担保公司等准金融机构，需要进一步放开。现在兴办村镇银行必须由国有商业银行控股20%以上，这没有道理。外资都可以到中国办村镇银行了，中国的老百姓自己却不能办，这是不合理的。

　　最后，资本市场也得向民间放开，让更多符合条件的民营企业上市。最近郭树清同志提出一个大胆的想法，说上市可不可以不要审批，这是一个大胆的改革设想，希望能变成现实。因为审批的毛病太多，容易寻租。另外，中小板、创业板也应该发展、规范起来。再就是企业债，应允许小企业集合发债。

　　《21世纪》：当前，融资难成为民营经济发展的重要瓶颈，从近期的吴英案和李途纯案可窥见民间金融的尴尬处境，哪些因素造成了民间金融的发展现状？未来应从哪些角度改变？

　　保育钧：我认为主要是金融领域事实上的垄断，以及法制和监管的缺失。浙江的民营企业当初几乎都是靠民间借贷起家的，吴英不过是做得大一点而已，她向11个人集资，这11个人实际上是股东，是资本掮客，他们没有起诉，反而是检察机关起诉了。其次，吴英还没有最后定罪，当地政法部门就把她的财产处理了，究竟是谁在违法？这说明我们的民间金融存在严重的法制缺失。李途纯案也不可小看，现在他被认定为无罪，那么当初判他有罪的人有没有罪？这反映出一系列问题：首先，金融是垄断的，只许国有企业干不许民间资本干，只许我吸收存款，不许你吸纳存款，民间资本干就是违法，这说明我们的立法有问题，排斥民间资本的立法，本身就包含了所有制歧视；其次，对民间融资、借贷也没有很好的规范。去年全国人大常委修改刑法，取消了13项死刑罪名，这是一个进步，但保留了金融集资诈骗的死罪，什么叫集资诈骗？虽有原则界定，但在吴英案中很难界定清楚，因为现在还不能断定吴英是以非法占有为目的。

　　改变民间金融生存困境，首先要打破事实上的金融垄断，允许民间资本兴办金融机构。现在金融业的规则是按照国有商业银行的模式制定的，当时有当时的背景，现在市场主体多元化了，国有商业银行的垄断局面不该再维系下去了。其次，怎么让民间资本进入，需要尽快出台相应的法律法规。不能在所谓维护国家金融安全的旗号下排斥民间金融机构，附加种种条件，搞变相的国有垄断。最后，对全国的小额贷款公司进行甄别，哪些经营好、信用好的可以升格为村镇银行。过去我们规定小额贷款公司要有几个股东，发起股东的资本金不得超过20%，现在则允许一两个人办小额贷款公司，也可采取招标的办法；但仍有一个致命的弱点就是不承认小额贷款公司是金融机构，只认定为工商企业，这不平等，因为工商企业和金融机构的税收政策是不同的。现在全国小额贷款公司约4000多家，共融资3000多个亿，大多数小额贷款公司之所以坚持到现在，就是希望有朝一日能够转成村镇银行。

　　《21世纪》：金融危机以来，政府投资增加，客观上对民营企业产生了挤出效应。在特殊经济形势下，我们能从哪些方面支援民企？扩张型财政政策如何才能惠及民企？

　　保育钧：在特殊情况下，可对小微型企业采取特殊政策。去年7月国家工信部发布了一个关于小微型企业的区分标准，将微型企业和小企业、中型企业区分开来，这有两个好处：一是凸显了主要矛盾，即小微型企业的困难；二是淡化了所有制概念，小微企业实际上都是民营企业，不谈民营企业，只谈小微型企业，淡化了所有制色彩，与国际接轨。

　　我认为针对小微企业可仿照当年三资企业的待遇。我们引进三资企业的时候是“免二三减半”，前两年免所得税，后三年减半征收；现在的政策是在2012年至2015年这四年间，将所得税的起征点调整为月销售额5000-20000块，减半计征，税率降到10%，这当然是一个进步，但与其这样，还不如在这个期间完全免除所得税！同时，还可以考虑减半征收增值税和营业税。小微企业本小利微，收的增值税、营业税还不够税务人员的工资，何不大气一点呢？

　　财政政策方面，国家的扶持基金是150亿，分五年发放，一年30个亿，全国31个省市自治区，一个省还不到一个亿，怎么扶持？所以，或者是中央财政增加额度，或者是地方财政增加投入。其次，扶持基金怎么透明公开？符合条件的小微企业怎么拿到扶持基金？财政部、科技部等相关部门手里的钱和下面的小微企业怎么衔接？在新36条实施细则中，要解决渠道和信息沟通问题。

　　从政府主导到市场主导

　　政府改革要以取消审批为主要突破口。

　　《21世纪》：有评论称，改革开放以来，我国一直实行的是一种“政府主导型市场经济”，当前这种模式已经走到了尽头。您认为下一步推进市场经济改革的重点和路径在哪里？

　　保育钧：首先，改革财税体制，使其公开透明、科学合理。财税收入取之于民，用之于民。财税收入每年增长20%-30%，这笔钱怎么花？花到哪里？要向纳税人交代清楚。去年，几十个部委公开三公消费，虽然看不出合理程度，但总算是一个进步。今后，要做到哪些合理、哪些不合理，每个纳税人都应当有权过问。税收应当法定，而不应当仅仅是权定。英国大宪章时代，国王加税还要经过议会。我们的24个税种中只有两个是经过全国人大批准的，其它都是由各部门制定，以政府的名义颁布的。财政体制要公开透明，预算外要纳入预算内，国有企业收益要纳入国家统一预算，政府性基金收入也要公开，这有利于减少浪费、腐败和寻租现象。以间接税为主的税制结构也不合理，隐藏了大量的税收，应减少间接税，增加直接税，特别是开征资源环境类税收。

　　其次，推进国有企业改革，给民间资本发展腾出空间。国有企业应当是为各行各业提供基础性支撑的战略性行业，应接受政府和公众的监督，纳入国家预算，除此之外的各个领域应统统放开。现在的国有企业并非真正国有，而是内部人控制的利益集团。

　　再次，金融体制改革，打破金融业事实上的垄断，让民间资本兴办金融机构。十七大上，胡锦涛总书记报告中就要求加快金融体制改革，形成多种所有制、多种经营形式、结构合理，功能健全，运行安全的金融体系，提高竞争力。一是发展多种所有制；二是大中小金融机构结构要合理，功能健全；三是运行安全，只有放开竞争，形成多元化的市场主体，才会有制约，竞争力提高了才能有安全；四是放开利率，现在一元化的金融体制下，利率是管制的，只有放开利率，才能真正形成竞争，人民币也才能逐步走出去，形成定价权、清算权和储备功能。

　　另外，推进农村土地制度改革，确保农民土地所有权、承包经营权和宅基地的权利。否则，农民的权益经常受侵犯，又被死死地捆在土地上，无法变现无法流通，城镇化也实现不了，农民工问题也解决不了。

　　最后，推进政府职能改革。从取消审批入手，通过立法，非禁即入，除禁止之外的统统放开，实行注册备案制，建立民主、法制、阳光的政府。胡锦涛总书记在庆祝入世十周年大会上讲，入世十年来，中央各部门取消了审批几千项，各地方政府取消审批近20万项。这说明过去我们办企业有多难，要经过多少审批，花多少钱！很多上市公司套钱、造假都是审批出来的；很多污染环境也是审批出来的，谁来负这个责任？所以政府改革要以取消审批为主要突破口。