新住房制度路径：直面落实难题

　　2012年，我国城镇住房制度“住有所居”的总目标，将从“顶层设计”迅速走向“路径设计”阶段

　　记者 王玉光

　　“完善配套、强化落实、建立长效机制将是今后中国‘房改’的关键词。”住房和城乡建设部政策研究中心主任秦虹日前对《财经国家周刊》说。

　　此前，住建部部长姜伟新在向全国人大常委会报告时说：“经过几年的探索和实践，我国基本形成了市场供给与政府保障相结合、以市场供给为主的城镇住房政策框架，初步建立了住房保障制度。”

　　姜伟新表示，今后还将“坚持住房改革的市场化方向，总结和完善住房保障制度，边实践、边研究、边改进”。他还在部委年度工作会议中强调，2012年要加强住房制度顶层设计的政策和理论研究。

　　业内观察人士发现，这是姜伟新自上任以来对住房制度改革的一次较为深入的阐述，从中不难看出决策层对今后“如何落实住房制度顶层设计”的系统思考。

　　住有所居总目标

　　2007年，党的十七大提出将“住有所居”作为住房制度改革的总目标。但之后几年，社会各界对于这一房改的“顶层设计”的认识并不深刻。

　　2010年前后，辽宁省退休公务员、民间学者李明曾联名清华大学教授在内的14位专家学者公开谏言，要求对当前“过度市场化”的城镇住房供应体系“纠偏”，加快住房保障立法，实施“二次房改”。

　　对此，住建部政策研究中心主任秦虹认为，不需要再进行“二次房改”。目前我国“并不存在再去搞住房制度顶层设计的问题”，而是需要具体去落实“住有所居”这一既定目标，对已形成的制度框架进一步细化和完善。

　　从国际经验看，住房制度目标与住房政策体系的构建高度契合。新加坡是全世界唯一提出“居者有其屋”住房理念的国家，盖因其作为“城市型国家”的国土面积小、人口又少的特点，需要通过制度设计鼓励国民持有本国住房资产，从而调动其爱国热情。

　　奉行自由市场经济的美国，其住房制度目标是“让全体公民有一套体面的住房”，解决的路径是靠市场，通过政府免税、贴息等财政金融支持手段，支持公民购房。在此目标框架下，美国的住房保障比例只有2-3%。

　　中国应该设计什么样的住房制度目标和政策体系？经过自1998年房改以来近14年的探索和尝试，社会各界逐步在“住有所居”四个字上达成共识。也恰源于此，中国启动了堪称人类历史上最大规模的保障性住房建设工程，并以强大的政府决心，向“房地产调控全球最难”的预言勇敢宣战。

　　中国城乡建设经济研究所所长陈淮告诉记者：“住有所居”的理念基础，是联合国曾提出的“人人享有适当住房”；同时，这四个字又和中国当前工业化、城镇化加速的现实国情紧密相连。

　　城市住房需求升级换代，数亿农村人口向城镇集中，贪大求豪过度消费，以及投机过旺、炒房成风，这些伴随30余年改革开放而来的社会经济新状况，无一不对如何构建一个“可以满足社会各阶层多样化住房需求”的制度提出挑战。在陈淮看来，要实现“住有所居”目标，核心就在于让不同层次的住房需求“适得其所”。

　　在“分类供应”和“适度满足”的制度观念下，自2007年十七大以来，中国逐步理顺了住房保障的范围、标准、供应结构和配套政策体系。具体来说，即“坚持以满足基本住房需求为原则，保障范围主要包括低收入、中等偏下收入的无住房和住房困难家庭，以及棚户区(危旧房)居民。”在建设标准上规定，保障性住房建设要“户型小、功能齐、质量可靠”。

　　在住房保障形式方面，总体上分为实物保障和货币补贴两种。实物保障性住房按照供应方式分为租赁型保障房和购置型保障房，前者包括廉租住房和公共租赁住房；后者则涵盖经济适用住房、限价商品住房和各类棚户区改造住房。

　　过去14年中，在不同的经济历史时期，中国曾先后出现过诸如公房、房改房、安居房、解困房等10余种目标定位各不相同的“保障房”。住房制度脉络看似纷乱，但万变不离其宗的是，不同的探索形式无一不是“与时俱进”、顺应市场变化的结果。毕竟，中国住房的市场化改革让人有太多的“始料不及”。

　　公共租赁住房(简称“公租房”)是2010年才正式加盟中国住房保障体系的新成员。专家认为，它代表了近年来房改的“新气象”。当前中国城镇人口占比总人口已达51.27%，首次超过农村人口。中国已不再是传统意义上的“乡土社会”。如何应对“城市中国”带来的各种挑战，已成为当前社会经济各项改革领域亟待直面的课题。以解决“夹心层”和“城市非户籍人群”住房问题为主旨的公租房，正是为此而生。在陈淮看来，未来“我国住房矛盾将日益集中在向城镇迁徙、转移的进城务工农民(农民工)的住房问题上”。

　　此前也有专家曾提出，应将农村住房问题也纳入国家总体住房制度中一并考虑。近年来，随着农村人口大量进城，围绕农村宅基地问题引发的探讨和争议，事实上已经成为一种改革呼声。

　　善用调控机遇期

　　一个国家的住房制度体系大体上包括三个层次，即公共政策、产业政策和调控政策。

　　近年来，社会舆论过多关注调控政策，每每把住房领域的各种问题、弊病归罪于“调控不力”，指责调控是“空调”。

　　专家指出，这其实是一种认识偏差：作为平衡市场短周期波动、预防经济过冷或过热的调控政策，并不能替代公共政策和产业政策的缺失，也不能解决房地产的所有问题，“调控不能包治百病”。

　　具体就中国住房领域而言，公共政策的缺失，主要体现在此前多年住房保障覆盖面严重不足，长期低于8%水平；同时产业政策也一度有所偏差，由于多年强化房地产作为“支柱性产业”的地位，客观上造成社会经济资源过多向房地产领域倾斜，从而使房地产“绑架了金融、绑架了地方财政”，高房价的泡沫风险深度向国民经济各领域扩散。

　　住房领域公共政策和产业政策缺失所导致的社会经济问题，显然不能全都仰仗“治标不治本”的调控政策来解决。自2010年以来，限购式调控不断被争议，以及舆论有关“房地产调控常态化”的讨论，实际上是暴露了中国住房领域体制机制的短板和漏洞。

　　目前各界舆论几成共识，即当前持续已近两年的房地产紧缩式调控，实际上恰恰是在为房地产长效机制的建立和完善争取时间：一是为保障房大规模建设即住房公共政策争取时间，二是为事关长远的房地产税制改革如房产税争取时间。此外，在调控过程中，“弱化房地产拉动经济的功能、强化其保障民生的社会功能”政策理念也得到彰显。

　　2011年底召开的中央经济工作会议明确提出，今年将“坚持房地产调控政策不动摇，促进房价合理回归”。在国家行政学院决策咨询部研究员王小广看来，“这是一个了不起的决定”，意味着政府对房地产调控不再“投鼠忌器”。

　　尽管过去多年，房地产经常充当拯救经济增长的“救世主”，但伴随炒作的盛行和房价泡沫的累积，房地产问题也成了“中国经济最大的隐患”。一些专家均断言：如果不能及时拆除这颗“定时炸弹”，则很可能使中国坠入“中等收入国家陷阱”。

　　有没有勇气让房地产从一个“刺激性产业”回归为常态产业？也是这一轮“调结构、转方式”的关键性课题。专家表示，能否善用房地产调控争取来的“战略机遇期”，对于中国住房制度改革的成败至关重要。

　　直面落实难题

　　根据中央既定的目标，今后5年，我国将建设城镇保障性住房和棚户区改造住房3600万套(户)，到“十二五”末，全国保障性住房覆盖面达到20%左右，力争使城镇低收入和部分中等偏下收入家庭住房困难问题得到基本解决，新就业职工住房困难问题得到有效缓解，外来务工人员居住条件得到改善。

　　住建部部长姜伟新还表示，“十二五”时期的保障性住房将重点发展公共租赁住房，特别是人口净流入量大的大中城市，要较大幅度提高公共租赁住房建设的比重；“在安排年度建设任务时，计划头一两年多一些，后几年少一些”。

　　如果上述目标能够按时完成，则落实“住有所居”的政策目标或可初步达成。正如住建部政策研究中心主任秦虹所说，当前我国已进入全面落实住房制度顶层设计的关键期。

　　落实住有所居的路径何在？改革的大局和重点是什么？

　　在2011年全国住房和城乡建设工作会议上，姜伟新在讲话中一连列举了6个当前住房保障制度“不健全、不完善、不规范”的问题，包括保障房规划布局不合理、工程质量隐患、分配和运营管理争议、资金和土地压力、以及政策体系科学性、法规建设滞后，等等。

　　姜伟新表示：“将认真总结这些年住房保障工作的经验，借鉴国外经验教训，从理论上和政策上深入研究探索我国住房保障的规律性问题，做好政策顶层设计和法规建设。”

　　而对于舆论普遍关心且已经列入立法规划的《住房保障法》，姜伟新的表态是：“这两年我们做了大量调研工作，将有序推进”。

　　秦虹表示，当前整个住房保障还处在政策、条例的操作层面，缺少法律的保证。下一步要“把一些临时的政策上升为长期的、固定的制度”。在她看来，要落实这一问题，还需要一些过程。