能落地的改革路线图 防止利益格局固化

　　当前，改革要进一步承担起为转变发展方式提供强大体制机制动力的大任重责

　　周正平

　　从十七届五中全会明确提出“重视改革顶层设计和总体规划”，到“顶层设计”成为“十二五”开局之后中国改革热词，决策层和智库的研究对新时期改革形势的判断以及深化改革突破路径的选择，高度一致。当前，改革要进一步承担起为转变发展方式提供强大体制机制动力的大任重责。

　　凝聚加快深化改革共识

　　从改革实践看，一方面，经济发展方式转变对改革提出了更高的要求，深化改革的紧迫性进一步增强；另一方面，以发展方式转型为主线的改革已进入“深水区”，更多地触及到深层次的利益结构，在各种利益纠结下，改革向深度推进面临多方面的现实困境，一些既定的改革攻坚任务久攻不下或久议难决。

　　2003年的十六届三中全会对完善市场经济体制做过全面部署，包括资源要素价格改革、垄断行业改革等。这些改革今天仍在探索突破的过程中。

　　十六届三中全会提出“放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”，而现在相关的体制障碍尚未有效破除，民营经济和中小企业进入基础设施、公用事业等领域仍然面对着“玻璃门”和“弹簧门”的现象。

　　十六届三中全会、十六届五中全会都强调了收入分配体制改革的重要性，并提出“提低、扩中、调高”的基本思路和基本要求，而至今收入分配体制改革总体方案仍在深入研究之中。

　　这些都表明，深化改革之重要，深化改革之艰难。

　　防止利益格局固化

　　经过30多年的改革，利益群体在分化，由于既得利益群体在经济社会生活中的强势地位和追求自身利益，某些改革在利益掣肘下扭曲变形。

　　全国政协委员、中国(海南)改革发展研究院院长迟福林认为，改革确实使一部分人和一部分地区先富起来了。同时，要注意观察改革中的既得利益者开始形成并有扩大的趋势，与此相联系，利益格局也初步形成，并且有进一步固化的特点。既得利益者既不希望继续深化改革，又不希望退回到计划经济，这会使改革处于胶着状态。在这个背景下，尚需完善的新体制中的问题就可能发酵，新的社会矛盾就可能产生。

　　地方政府和一些政府部门改革的动力不足，也是利益倾向的一个表现。在现有中央财税关系下，改革会触及部门和地方利益，一些地方政府更愿意做大GDP和实现地方财政收入快速增加，而对相关改革的积极性并不很高。迟福林认为，如果“增长主义”与部门利益、行业利益、官员利益紧密结合在一起，就会使一些地方政府对于自身利益形成中所产生的各类体制机制性问题难以遏制。

　　从近年来的改革实践看，由于某些改革在实践中的偏差，导致改革共识的减弱和分歧，也或多或少地增大改革的阻力，削弱了深化改革的动力。例如，贫富差距加大、腐败等，引发了一些人对坚持市场化改革方向的质疑，挫伤了对深化改革的信心。

　　国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁认为，随着人们收入的提高，人们不再光是追求挣钱，还有人的全面发展的大需求。社会不能失去奋斗目标，改革不能失去追求目标。

　　启动“第二次改革”

　　“十二五”时期，面对日益凸显的结构性矛盾和利益博弈格局，深化改革需要在坚持根本方向和战略目标的大前提下，在阶段重点、优先顺序、工作机制、推进方式等方面进行明确的设计和规划。

　　过去30余年，“摸着石头过河”作为一种探索式、渐进式的改革模式，解放了生产力，增强了综合国力，提高了人民生活水平，历史价值巨大。目前改革的时代背景和历史使命发生了深刻变化，重视和加强改革顶层设计，完善改革战略规划，理性推进改革进程，成为推动的客观需要。

　　迟福林认为，着眼于服务发展方式转型这一历史使命，我国需要尽快启动适应新的发展阶段目标和任务的改革，或可称为“第二次改革”。这一结论是基于我国正在从生存型社会向发展型社会迅速过渡的判断。

　　他所说的启动“二次改革”，绝非是指改革已然停滞需要重启，而是需要像科技革命一样，一次连接一次地推进，而每一次的重点会有不同。

　　他分析说，从生存型社会向发展型社会过渡，是我国30余年改革发展的必然结果，也是新阶段我国改革发展的重要背景。在发展型社会，改革面临的主要问题是经济持续快速增长与资源环境的矛盾越来越突出，全社会公共需求全面快速增长与基本公共产品短缺的矛盾凸显，经济发展、社会进步与公共治理建设滞后的矛盾逐步显现，宏观层面的结构性变迁引发我国改革发展的许多新情况、新问题。例如，经济体制改革引发社会利益关系的重大调整和重组；多种所有制经济发展和市场竞争中出现的收入差距扩大和社会分化；二元经济结构转型伴随的大规模人口流动，使千百年来处于停滞状态的农民生存方式发生革命性变化；经济增长方式转变和产业结构变化增加了就业的复杂性；等等。

　　近年来，我国一直强调推进经济发展方式转型，而“十一五”的实践表明，转变经济发展方式受到其他因素制约，比如说社会基础、行政体制等。因此，发展方式转型涉及的是结构性问题，包括经济发展方式转型、社会需求转型、政府转型，只有推动结构性改革，发展方式转型才能取得实质性的突破。

　　迟福林认为，第一次改革，面临的主要矛盾是生产力落后的问题，是社会产品供给总量严重不足的问题；第二次改革，生产力已经得到极大释放，面临的是内需严重不足的突出矛盾；第一次改革，主要是在经济领域中寻找解决问题的路径，在很长时期内把转变经济总量增长方式作为改革的主要任务；第二次改革，实现发展方式转型目标，需要加快推进结构性改革，包括以实现可持续性发展为目标的市场化改革、以基本而有保障的公共服务为重点的社会体制改革、以改善公共治理结构为重点的行政体制改革。

　　“能落地”的路线图

　　新时期重视和加强改革顶层设计，是为了适应转变经济发展方式的新形势，加强改革的统筹力度，把改革真正提升到战略、体制、机制的建设层面，使改革更具有可操作性。

　　迟福林认为，改革顶层设计是指最高决策层对改革进行整体设计，包括三个要素：一是由最高决策层设计；二是有改革路线图的设计；三是有改革具体操作方式的设计。

　　中国经济体制改革研究会会长宋晓梧对此指出，政治是经济的集中表现，在新的发展阶段，面对需要解决的经济社会矛盾，改革顶层设计也是一种政治设计。

　　经济学家高尚全认为，从领导和谋划改革的要求看，应加强由中央直接领导的中央改革领导协调机构，这有利于从全局上把握改革的进程，强化改革的决策机制，综合把握改革的总体情况，改善改革的推进方式，把自上而下的改革与地方性改革试验有机结合起来。

　　对于改革的路线图，中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室主任党国英认为，目前的改革顶层设计需要抓三个方面：一是抓效率问题，我国效率低的问题仍相当突出，低效率原因是市场化程度低；第二，抓平等问题，仅靠第二次分配调整分配问题，解决平等问题的困难比较大。第一次分配没做好，第二次分配就没有基础；第三，抓社会稳定问题，保持社会稳定既是改革顺利推进的前提，也是改革预期效果的重要内容。

　　还有专家认为，改革顶层设计应考虑“消费主导、民富优先、政府转型”的战略思路。迟福林对改革的目标、导向和重点进行了阐述。他认为，未来改革的战略思路可以概括为上述十二个字。他建议把提高消费率作为“十二五”改革发展的一个约束性目标，把民富优先作为改革的基本导向，把政府转型作为改革的重点。

　　“从改革具体操作方式来看，应加强改革立法，把改革纳入制度化、法治化轨道。”迟福林认为，要用法律形式将改革目标上升为国家意志，明确界定改革主体、改革责任，强化改革目标的约束性。“用法律手段有助于使改革从经验型改革过渡到理性、规范、有序的阶段。”

　　同时，应建立改革进程的评估机制。高尚全认为，建立完善的改革评估指标体系，应包括经济体制、社会体制、政治体制、文化体制四位一体的改革进展；还要建立改革的反馈机制，对改革过程中暴露的矛盾和问题，充分听取各方面意见，组织专家评估。

　　此外，还要营造更加有利于改革的社会环境和舆论环境。高尚全认为，“十二五”改革需要良好的社会氛围，需要加强改革的舆论宣传，及时向公众解答改革进程中的疑惑。要加强对改革的正面引导，让各项改革涉及的利益相关者了解改革、理解改革，让多数人在不断分享改革成果的同时，支持改革，参与改革。