中国城镇化的难点与对策

　　如果认识不到城镇化中的问题和难点而盲目推进，将会把我国城镇化乃至现代化事业推向危险边缘

　　文/《中国投资》特约撰稿  相伟

　　新中国成立后很长时间内，我国对城镇化重视不足，直到“八五”计划才在计划纲要的产业结构调整内容中附带首次提出推进城镇化。近年来，尤其是本轮国际金融危机以来，出于城镇化对扩大内需的重要作用，政府部门和学术界对城镇化的关注度迅速提高，普遍将城镇化作为延续中国三十多年来经济高速增长的主要途径，许多地方政府开始“跨越式”推动城镇化，核心途径是“拉开城市框架、扩大城市人口规模”。如果认识不到城镇化中的问题和难点而盲目推进，将会把我国城镇化乃至现代化事业推向危险边缘。

　　一、中国城镇化进程及存在的主要问题

　　(一)城镇化内涵

　　不同学科从各自研究视角出发，强调城镇化的某一特征，如经济学强调生产要素的流动以及农业活动向非农业活动的转换，社会学强调工业社会取代农业社会生产生活方式，地理学强调城镇景观取代农村景观［1］。城镇化是一个综合性过程，但其核心是人口集聚和生产生活方式转变，从人口的角度可将城镇化分为三个基本要素：人口向城镇集中、生产方式非农化、生活方式逐步现代化，人口向城镇集中的过程是外在表现，生产方式和生活方式的转变是内核。

　　(二)中国城镇化历程

　　按照城镇化的基本动力、推进速度等［2］，将中国城镇化划分为三个阶段：

　　1.缓慢推进期(1949-1978)

　　新中国成立后，为了支持工业化的迅速推进，我国采取了“城乡分割、以乡补城”的方针，严格限制城乡人口流动，城镇化速度缓慢。1949-1978年，我国城镇化率由10%左右仅增长到17.9%，年均增速不足0.3%。

　　2.恢复发展期(1979-1992年) ①

　　在经济增长的拉动下，城镇化开始恢复发展，并逐渐加速。1979-1992年城镇化率从18.96%提高到27.46%，提高了8.5个百分点，年均提高约0.68个百分点，是前29年城镇化速度的2.72倍和世界同期城镇化速度的2倍；一大批新兴城市迅速崛起，城市总数由216座增加到517座，建制镇由2851座增加到11985座。

　　3.加速发展期(1993-今)

　　随着经济快速增长，中国城镇化进入了加速发展期，大量农业剩余劳动力摆脱土地束缚向城市和城镇流动，城镇化率自27.99%迅速提高到49.95%，年均提高约1.4个百分点；城市数量达到655个，建制镇数量达到20000座左右，并逐渐形成了长三角、珠三角、京津冀、成渝等城市群。

　　(三)中国城镇化存在的主要问题

　　近年来中国城镇化迅速推进很大程度上弥补了进程滞缓带来的负效应，但也积累了许多问题，成为未来健康持续推进的羁绊。

　　1.不完整性

　　我国城镇化中存在明显的“重物轻人”倾向，过于重视城市空间拓展，忽视人口城镇化水平提高。自1996年以来，城镇建设用地面积从1.3万平方公里扩大到5.7万平方公里，增长了338%；但同期城镇人口从2.99亿增加到6.22亿，增长了108%，部分城镇人口仅仅实现了空间集聚和生产方式转变，没有实现生活方式转变，当前我国城镇人口中包含了1.67亿社会保障水平较低的农民工，大部分农民工只是个体进城，多数家庭成员仍然居住在农村，2009年农民工带眷系数仅为0.22，农民工仍然大规模往返于城乡之间，没有成为完整城镇人口。

　　2.资源浪费严重

　　我国城镇化主要依赖于廉价的土地、能源投入，对生态环境影响较大。目前我国人均建设用地已经达到130多平方米，远远高于发达国家人均82平方米和发展中国家人均83平方米的水平；而且，“隐性”土地浪费严重，劳动人口和供养人口空间分离的方式导致土地资源浪费严重，进城务工人员在城镇居住却在农村大量修筑房屋，造成了我国农村人口比率大规模下降的同时农村建设用地面积不降反增。而且，我国城市建筑能耗相对较高，与相同气候条件的西欧和北美国家相比，我国住宅单位采暖能耗多50%-100%。

　　3.总体滞后与阶段性“过热”并存

　　尽管我国城镇化推进迅速，但仍滞后于经济发展水平，从城镇化率与工业化率、非农就业人口比重的关系来看，城镇化大约滞后15个百分点左右，与世界其他国家相比，我国城镇化大约滞后10-15个百分点。但一些政府部门急于改变城镇化滞后格局，通过圈地建城、户籍调整等方式加速城镇化，使得经济增速与城镇化增速脱节，造成城镇化阶段性“过热”。

　　二、中国城镇化中的难点

　　中国城镇化面临着一个基础性难点：以较低的资源环境承载力支撑世界上最大规模人口的城镇化，除此，还面临着一系列阶段性难点：

　　(一)转型发展困难影响到城镇化的可持续性

　　经济发展是城镇化的根本动力，是实现人口生产方式转变的唯一途径。转型发展是实现我国经济持续增长的必经之路，却面临着众多难点［3］，如果无法顺利实现转型，必将影响经济增长，进而影响城镇化进程。

　　转型发展的难点包括：一是改革难度加大；要推动转型，必须推动总体改革进程尤其是重点领域和关键环节的改革，比如基本经济体制、财税体制改革、资源环境管理体制、政府绩效考核机制等的改革，这些领域改革难度较大，涉及到不同群体、阶层以及地区间的利益调整，而且与政治、社会、文化等领域改革紧密相关，统筹推进的难度较大。二是我国劳动力素质难以满足转型需求；实现转型发展的基础是大规模高素质劳动力供给，与成功实现转型发展的韩国相比，目前，我国经济发展水平大体相当于韩国1980年代末期的发展水平，但我国目前的高中教育及职业培训水平仅相当于韩国1970年代水平(表1)，即相比韩国而言，我国为转型发展储备人力资源的时间晚了10多年。三是国际竞争和束缚强；要提高创新、技术进步在中国经济增长中的贡献，意味着提高中国在国际分工格局中的地位，调整较为复杂的国际技术分工体系，当前以美欧等为第一梯队，新型工业化国家为第二梯队，发展中国家为第三梯队的分工格局比较牢固和复杂，中国要实现突破比较困难。

　　如果不能顺利实现转型发展，我国将会由高增长阶段转入低增长阶段，经济增长空间收窄，城镇化动力减弱，城镇化的持续性受到影响。如果依靠政府干预强行推动城镇化，可能会激化城镇就业矛盾，即使实现了人口向城镇集中，由于就业岗位的缺失，生产方式难以转换，城镇化增速也会大幅下降甚至停滞。

　　(二)农村人口向城镇集聚的难度增大

　　长期以来，我国农村向城镇转移的人口以剩余劳动力为主，但随着农村劳动力结构的变化，转移人口将转变为农民家庭，即包含了劳动力及其抚养人口，这加大了人口集聚难度。

　　经过持续大规模转移，我国农村劳动力结构已经发生了巨大变化［4］，未来可供转移的农村拉动力数量急剧下降，由于缺乏剩余劳动力的统计数据，利用“倒推法”模拟转移人口结构。目前我国农村人口中老年人和儿童(受统计数据限制，儿童指0-20岁人口)比重达到42.16%，而全国平均为39.20%；当我国城镇化率达到70%、基本实现城镇化时(此时全国总人口约为14亿)，需要向城市继续转移约2.9亿农村人口，按当前的抚养比进行测算，远景农村劳动力总数为3.1亿，这意味着转移的2.9亿农村人口中包括1.5亿的劳动力、1.4亿被抚养人口(表2)，其抚养比约为0.97，远大于目前全国平均水平0.36，也即未来农民工家属将是城镇化的另一主体。

　　城镇化主体改变提高了人口向城镇集聚的成本，城镇管理部门必须为农民工家庭提供更多的公共服务和城市公共服务设施，城镇运行成本大幅度提高；农民工家庭城镇化后消费水平大幅提高，农民工劳动工资上涨的压力更大，推动城镇化的成本提高。而且，随着国家对农村的补贴增多、农村公共服务水平的提高，农民工家庭进城意味放弃这部分权力，机会成本增大，相对抬高了城镇化成本。

　　城镇化主体拓展改变了传统的城乡迁移动力模型，传统上，农村劳动力进城的动力主要在于城乡间收入差距，而且较小的收入差距就可以引起人口迁移；但以农村家庭为单位进城，不仅使得迁移成本迅速提高，而且迁移决定的形成还涉及到经济、社会、教育、文化等因素，由收入这一单变量函数转变为多变量函数，迁移决定更难形成，农村人口向城镇转移更加困难。

　　(三)转变农民工的生活方式面临多重挑战

　　提高农民工生活水平的前提是提高收入水平、实现向利润率更高部门转移，当前多数农民工在劳动密集型行业就业，这些行业利润空间较小，产品成本中40%-60%为劳动力成本，且成本传导能力普遍较弱，难以承担劳动力成本持续上涨的压力。要持续提高农民工收入，必须推动农民工向利润率较高、附加值较高的产业部门转移，但农民工学历和职业素质偏低，平均受教育年限仅为7.33年，初中及以下文化程度的农民工比重约为76.5%，而且多数没有参加过任何技能培训，不能实现转移，就无法从根本上提高工资水平和生活水平。

　　转变农民工生活方式将带来巨大的、难以化解的财政压力。目前我国农民工“市民化”平均成本②约为10万元左右［5］，按每年实现1000-1500万农民工市民化的速度来看，约需要投入1-1.5万亿，形成巨大的财政压力，而且也无法通过土地财政来解决。“市民化”成本的最大部分是城镇住房，2009年外出农民工在务工地自购房的比重仅为0.8%，必须依靠保障性住房解决住房问题；土地出让价格攀升利于政府筹措资金解决压力，但地价上升抬高房价并进一步削弱农民工依靠商品房体系自我解决住房问题的能力，加重农民工对保障房的依赖和需求，形成恶性循环。如果无法实现农民工“市民化”，中国可能重蹈拉美国家覆辙，出现大规模城市贫民和贫民窟，或者维持现有“不完整”城镇化，保留大量定期往返于城乡之间的流动人口。

　　农民工家庭进城后，会将传统的城乡差距转变为“面对面”的冲突［6］，令潜在的社会风险增大。我国过去采取农民工进城、家属留乡村的方式，城乡差距被大尺度空间所稀释。但如果实现农民家庭进城，会将“城乡差距”集中到城市内部，加大“面对面”冲突的风险。再加我国风险疏散和利益诉求表达的渠道缺失，如果在城市中形成大规模的低收入而生活艰难、有一定文化而无信仰、心理极不平衡的、可导致社会动荡的危险人群，潜在社会风险大大增加。

　　(四)城镇化的资金需求难以得到有效满足

　　由城市社会保障和市政公共设施支出带来的资金需求将大幅增长。市政公共设施建设资金需求包括两部分：一是要弥补市政公共设施的严重欠账，近10年城市维护费用仅为建设费用的10%左右，由于车均道路面积的下降，部分大中城市的道路时速由1990年代的平均30-40公里降为10公里左右，部分城市管网容量不足且已经运行了几十年，改造难度大，成本高；二是随着城镇人口的增加，市政公共设施容纳能力和服务水平需要相应提高；到2020年市政公共设施(公共交通、市容环卫、污水处理、绿化、水热气供应、道路桥梁及其他基础设施)建设的资金需求为16万亿左右。社会保障支出不仅包括为农民工提供社会保障，到2020年大约需要支出15万亿-20万亿，还要不断提高较低的社会保障水平，支出总额可能会不断膨胀。累计之下，2020年城镇化所产生的资金需求(社会保障和市政公共设施支出)累计起来将远远超过30万亿元，是2009年我国全部财政收入的5倍左右。

　　我国至今仍未形成适应城镇化资金需求的多元化投融资机制。我国地方政府财力与事权不对称，各地政府负债严重，未来难以满足城镇化的庞大资金需求；以银行贷款为主的融资渠道难以满足资金需求，银行贷款主要来源于城市投资或融资平台公司，抵押物单一，最终来源仍然为土地出让收入。通过地方债筹集城镇化资金的方式，由于名目众多且缺乏有效的用途监管，难以保证资金用途。

　　(五)城镇化体制攻坚难度大

　　城乡间要素流转障碍破解困难。我国农村土地产权主体长期虚置，农民拥有的仅是土地使用权，难以分享农地转换成城市土地后所产生的级差地租；而且土地使用权无法流转，不能作为资产进入市场，保障功能难以转换为资本功能。但消除城乡间要素流转障碍尤其是允许农地进入市场也隐藏着巨大风险，包括对耕地乃至粮食安全的威胁，更重要的是，由于当前我国农村监督管理制度不健全，如果仅仅允许土地使用权流转而不采取相应的农村金融、监督、决策等改革配套措施，难以避免土地流转效益向农村权力群体集中而产生新问题。

　　全国范围内城镇化体制改革统一框架仍未形成。各地独立开展了一些城镇化体制改革探索，但主要局限在省级或地市级行政单位范围内。部分地区尝试推动农用地流转，通过农村建设用地的腾退增加城市建设用地指标，以此获得收益，再将这些收益转化为社会保障和城镇住房。这种改革措施本身的合理性暂且不论，由于全国范围内建设用地指标城乡间流转框架还没形成，农民异地进城务工时，由于无法将建设用地指标或土地增值收益带到流入地，受益者主要是流出地政府，但实现这部分农民城镇化的成本却是由流入地政府支付，损益主体不一致，使得这种改革措施难以广泛推开。

　　三、破解城镇化难点的若干对策

　　未来需要加快转变城镇化理念，以体制综合改革为动力，以农民工市民化和提高城镇综合承载能力为重点，有序推进城镇化战略转型，实现城镇化健康发展。

　　(一)树立“以人为本”的城镇化理念

　　将城镇化理念由以物为本转变为以人为本。把“人”的发展作为城镇化核心， “人”的发展才是城镇化的出发点和最终归宿。在“以人为本”理念的指导下，推动农民工的“市民化”，为农民工提供与城镇居民相同的公共服务，这也是提高城镇化水平的必然选择。有序、分步推进农民工“市民化”，用15-20年的时间解决好我国农民工市民化的问题，为具备条件农民工提供与城镇户籍人口相同的“公共服务包”，避免出现新的二元结构；鼓励和支持劳动人口和供养人口的空间弥合，并将城市公共服务向农民工家属拓展。

　　在以人为本理念的指导下，将城镇化由加速推动向稳步推进转变。城镇化的速度与经济增速紧密相连，“十二五”时期经济增速有所降低，城镇化速度也应有所降低；稳步推进城镇化也是应对资金压力、进行配套体制改革攻坚的必然要求。

　　(二)进行城镇化体制改革攻坚

　　建立健全城乡间要素自由流动的渠道及其配套措施。逐步取消现行制度中对农民权限的限制，“还权赋能”，科学确定农村生产要素产权，建立起农村生产要素流转的平台和框架。健全土地承包经营权流转市场，在稳定和完善土地承包关系的基础上，按照依法自愿有偿原则，采取转包、租赁、土地使用权入股、抵押等方式实行承包土地使用权的流转；推动农村土地制度综合配套改革，完善耕地保护制度、农村金融制度、社会保障制度和农村基层社会管理和公共服务体制。进一步深化户籍和人口管理制度，实现人口的市场化流动。对于居民的城乡和地区间迁移，实行自由登记和备案管理。

　　以“人地”挂钩、“人钱”挂钩为主体，建立全国统一的城镇化推进框架。所谓“人地”挂钩，就是国家在安排建设用地指标时，充分考虑到各地区、各城市推动农民工市民化的数量，主要用于解决农民工市民化后的住房、基础设施、公共服务设施的用地问题。“人钱”挂钩，就是国家可建立农民工市民化的专项转移支付基金，根据各地区、各城市推动农民工市民化的数量，确定转移支付的金额，主要用于解决农民工市民化的成本。建立全国统一的“宅基地换房”框架，制定科学合理的标准，探索农民工宅基地退出和城市保障房分配挂钩的方法，有稳定工作和稳定生活来源的农民工退出宅基地后相应获得保障性住房。

　　建立农民工市民化成本分担机制。明确农民工市民化的标准，由国家、地方政府、市场共同分担农民工市民化成本。其中地方政府包括流出地政府和流入地政府，探索流出地政府与流入地政府合作机制。

　　(三)进一步完善城镇化融资渠道和机制

　　进一步完善城市税收制度。探索征收房产税、环境税等，为城市建设提供稳定的资金来源，逐步破解“土地财政”，从源头上遏制城市政府“以地生财”、外延发展的行为。创新城镇化融资机制。放宽市场投资的准入，逐步建立和完善政府公共投资带动民间投资的新机制。进一步推进市政公共设施投入、运营体制改革，建立企业投入与政府投入相结合、市场运作与政府监管相结合等方式，逐步降低财政负担。探索发行地方政府城市建设债券，建立城市建设融资的“PPP”模式，筹集市政基础设施和社会公益性项目建设资金。探索土地融资新模式，充分利用城镇化过程土地资本化的红利，解决进城农民和创业农民工的问题，推进农民代管保险制度以及科学的土地评估体系的建立，加强指导监督服务。

　　(四)提高城镇综合承载能力

　　综合提高城市就业吸纳能力、防灾减灾能力以及交通、通信、供电、供热、供气、供排水、污水垃圾处理等基础设施水平，全面提升城市生产生活功能。立足区域空间提高大都市的综合承载能力，以迅捷化交通网络、无差别公共服务、均等化就业机会为核心，鼓励和引导大都市区人口和产业向周边城市和城镇扩散，在更广阔空间内提升大都市综合承载能力。以加大投资为核心增强小城镇的承载能力，切实加强基础设施建设，提高公共服务能力和水平，积极培育特色优势产业，不断扩大就业机会，提高小城镇的人口吸纳能力。

　　(五)加强教育培训提高人力资本

　　以城镇高质量教育向农民工子女开放为重点和核心，同步建立健全农民工职业培训体系，充分发挥城镇化的人力资本积累效应，破解农民工市民化的内生约束。建立健全职业培训体系。重点加强对新生代农民工(16-30岁)的教育培训，在“输入地”开展职业技能培训，并逐步建立在职培训，不断健全培训的法律法规体系，加强政府、培训机构、企业三方合作，形成“政府推动与支持，教育机构主动培训，产业界积极参与”的合作关系。建立职业资格证书制度，有效地提高农民工的职业技能水平和就业竞争力。(作者单位：国家发改委经济研究所)

　　文章注解

　　①有的研究认为，我国城镇化第二阶段的终止年份为1995年，其主要依据是1995年后城镇化速度迅速加快。1995年城镇化加速原因在于，我国2000年根据“五普”数据对以往的城镇化进行了调整，主要是为了分散“五普”统计中出现的城镇人口迅猛增加，但向前调整年份截至到1995年，由此产生了1995年以来城镇化速度大幅增长的现象。但这并不能反映真实的城镇化进程，考虑到城镇化是经济发展的客观结果这一基本立论，本文将这一阶段的截止年份定为经济阶段划分时普遍采用的1992年

　　②农民工市民化的成本主要包括所必须投入的教育、医疗、住房、社会保障和基础设施等的最低资金量。

　　参考资料

　　［1］保罗·诺克斯，琳达·迈克卡西著。《城市化》[M]。北京：科学出版社，2009.

　　［2］陈元。“开发性金融与中国城市化发展”[J]。《经济研究》，2010(7)。

　　［3］吴敬琏。《中国增长模式抉择》[M]。上海：上海远东出版社， 2006.

　　［4］蔡。《刘易斯转折点：中国经济发展新阶段》[M]。北京：社会科学出版社，2008.

　　［5］杨伟民，蔡。《促进人的发展的中国新型城市化战略》[M]。北京：人民出版社，2010.

　　［6］马晓河，涂圣伟。“新时期推进农村改革的战略思考”[J]。《中国经贸导刊》，2011(2)。