铁道部撤并话题再度升温

　　宋文明

　　两会期间，关于铁路体制改革的话题再度升温。铁道部前副部长孙永福向媒体表示，铁道部并入大交通部的方案已在研究，交通部长江航道管理局原局长金义华炮轰铁道部与交通部并行的现状。两位全国人大代表的发言，让撤并铁道部的话题成为近日焦点。

　　2008年的“大部制改革”中，铁道部被“意外”保留，成为“计划经济最后的堡垒之一”。据《中国经营报》记者采访，目前铁道部并入大交通部事宜仍无定论，业界分歧极大，相关方案也还处于前期研讨阶段。

　　“撤销铁道部”的呼声，包含着外界对铁道部因缺乏外部监督，而导致的权力寻租、安全隐忧，以及与市场脱节的诸多质疑。而由于铁道部前部长刘志军时代激进的铁路建设背负的2万亿元债务，显然起着“催化剂”的作用。

　　再提撤并话题

　　“是个方案，正在研究，现在要等换届，不是现在。”在北京友谊宾馆政协分组讨论会后，全国政协委员、铁道部原副部长孙永福在被记者问到铁道部是否会被并入交通运输部时，如此答复。

　　这也几乎是2011年甬温线“7·23”动车追尾脱轨事故发生后，加快中国铁路改革的呼声再度高涨之后，最为接近铁道部官方的一次表态了。

　　孙永福透露出的信息很快引发热议。“铁道部没有并入交通部，这是全世界都没有的事情。”3月6日上午，在全国政协总工会界别的分组讨论现场，交通运输部长江航道管理局原局长金义华直接开炮，称此前铁道部和交通部未能并在一起，完全就是人为的因素。

　　据记者了解，早在2006年“大部制改革”方案研究阶段，已有学者呼吁将铁道部并入大交通部，铁路运输企业划归国资委管理。但在2008年公布的大部制改革方案中，民航总局和国家邮政局都被并入了交通运输部，唯独铁道部被“意外”保留。

　　“在这之前，铁道部并入交通运输部的方案，这些年来一直有人在提，但又一次次被否决。”中国工程院院士、中铁隧道集团副总工程师王梦恕向记者表示，在2000年左右，同样有一轮铁路改革的调研及讨论，最终不了了之。而在上世纪60年代，铁道部事实上已与交通部短暂合并过，“两套班子都已经搬到了一个楼里”。但双方最终互不买账，终以一方搬离办公大楼结束。

　　在交通部部长政策咨询小组成员、中国民航管理干部学院前院长田保华看来，铁道部并入大交通部是大势所趋，但现在谈论这个问题仍“为时过早”。田保华表示，铁道部并入大交通部的前提是铁路系统实现政企分离，而现在政企分离的方案还在研究，撤并一事更无从谈起。

　　田保华表示，现在看来，2008年“大部制改革”启动之际，是撤并铁道部最好的时机。但遭遇时任铁道部部长的铁腕人物刘志军的强烈反对，在铁道部的游说下，其最终未被并入大交通部。

　　据称刘志军当时给有关方面的时间表是，中国的铁路网建设达12万公里时，再研究撤并铁道部的方案。而根据国家发改委2008年时完成的全国铁路中长期规划调整的方案，则是确定到2020年铁路里程总长达到12万公里以上。

　　激辩铁路改制

　　王梦恕的观点有些“与众不同”，他表示：“本人坚决反对铁道部并入大交通部，坚决反对铁路系统政企分离。像铁路这样的关键领域，需要权力的高度集中，否则遇到灾害、战争时，就会出大问题。”他认为，日本大地震，其福岛核电站在核泄漏时迟迟难有作为，就是因为搞政企分离，国家的行政力量难以介入，让全世界看了笑话。

　　不过，王梦恕的看法，似乎已非目前业界的主流观点。多位铁路系统研究人员向记者表示，此次动车脱轨事故和之前的京沪高铁频繁故障，表面上看是由于铁道部大跃进的发展规划埋下了安全隐患，但根源则在于其政企合一的体制。而欲推动这一体制，只有从撤并铁道部入手，从而加强对铁道部的外部监管。

　　田保华表示，铁道部政企合一，既是规则制定者又是市场参与者，角色冲突严重，导致政府行为与企业行为混淆，中央事权与地方事权混淆。在这样的体制下，铁路运输企业不能做到独立经营、自负盈亏，在经营上缺乏主动性和灵活性，经营亏损已是必然。这一点上，民航总局并入交通部后，民航业的欣欣向荣可做借鉴。

　　据悉，早在2000年左右，根据国务院的要求，铁道部经济规划研究院、国务院发展研究中心、北京交通大学等机构就针对铁路系统改革方案起草了多项改革方案，最终“网运分离”的方案获得了多数产业研究人员的认可。所谓“网运分离”，即将铁路网与铁路运输分离，组建客运和货运公司，铁路网则由专业的全国性营运公司负责。

　　这一方案在略做尝试后，在2003年随着刘志军的上台即告终结。

　　2万亿债务难题

　　因前期激进发展而背上的巨额债务，正在成为倒逼铁道部进行铁路系统改制的一剂良药。据铁道部的审计报告显示，截至2011年9月末，铁道部负债合计为2.23万亿元，较2010年年底增加18%。资产负债率由2010年末的57%上升至59.60%。

　　田保华表示，这2万亿元的债务，迫使铁道部不得不尽快觅得财政拨款与银行借贷之外的其他融资渠道。而其他融资渠道的开放，意味着铁道部必须对现行的一些僵化体制进行改革，引入新的投资者以及增强铁路网络的盈利能力。

　　在他看来，中国的铁路是有盈利能力的。如大秦铁路的煤炭运量最初设定为5000万吨，而现在的运量目标则已调高至4.5亿吨。而在客运方面，广州—深圳的动车线路，由于很早就进行市场化营运试点，其盈利能力也明显高于国内其他的铁路线路。

　　“像中国民航业，早就可以实现票价随着市场需求进行浮动了，而铁路还是铁板一块。”田保华表示，铁道部现有体制的僵化还不仅仅是在市场营销方面，在吸引社会资金方面，也存在与市场脱节的问题。据悉，如神华、国开投、华能等大型国有企业在2003年时，就提出共同出资建设煤运第三通道，也因铁道部反对而长时间搁浅。

　　王梦恕也认为，中国铁路网络已具备盈利能力。他表示，目前整个铁路体系的全年收入，算上设备折旧费用，每年的盈利为600亿~700亿元。待未来铁路网络铺设得更加健全，铁路的营运效率还有望提升。因此目前铁路网络仍须稳健发展。

　　不过在2万亿元铁路债务及未来铁路网络的融资问题上，目前改革派和保守派仍有巨大分歧。改革派认为，通过大胆吸引社会资本，甚至包括民间资本，来解决铁路建设的资金缺口。而保守派则认为，即使从国际形势来看，高速铁路的项目资金都是政府承担的，政府应发国债来缓解铁路建设的资金压力。同时，吸引各地方政府参与到铁路网络的建设中。

　　从铁道部近期的作为看，其已有意尝试大幅引入民间资本。如2012年即将开工的蒙西到华中地区的煤运线路，铁道部即放弃了绝对控股权，铁道部、地方政府及相关企业均将参股。