宁夏发展“民生财政”的思考

　　■ 王和山

　　近几年来，宁夏各级财政部门牢固树立科学发展观，不断健全和完善公共财政体系，把改善和保障民生放在首要位置，以“小省区能办大事”的气魄和“小财政办好大民生”的胆识，积极探索“民生财政”发展之路，形成了较为完善的民生财政保障体制和机制，稳步推进了民生事业发展，加快了和谐富裕新宁夏建设步伐。

　　从吃饭财政向民生财政的转型

　　 　 　宁夏地处西北内陆，地方财政总量很小，自给率低，2002年的财政自给率只有23.1%。虽然2006年全区地方财政收入达到63.1亿元，但当年还有8个县存在历年累积财政赤字，地方各级财政部门的财力主要还是维持保运转、保工资，属于典型的“吃饭财政”，拿不出更多的资金投入到经济建设和社会发展中，财政的支撑保障作用较弱。2007年全区地方财政收入完成80.3亿元，当年全部消化了财政系统历年积累的赤字，全区可用财力达到188亿元，初步形成了类型全面、结构合理、兼容互补、稳定增长的资金构成体系，基本实现了从“保吃饭”到“促发展”的历史转变。正是基于这一转变，宁夏财政能够腾出资金投入经济社会发展，各级财政部门也开始逐步把目光转移和聚焦到了发展民生事业上来，认真思考“民生财政”建设问题，在思想上打牢“民生财政”理念，提出了“注重实际，普惠为先；注重效果，以人为先；注重机制，便民为先；注重发展，保障为先”的民生财政发展思路，为此，自治区财政积极调整支出结构，逐年加大对民生领域的投入力度，2008年用于民生事业的支出占到整个财政支出的70%，2009年增加到71%，2010年增加到72%。2011年全区地方财政一般预算收入完成220亿元，增长43.2%；全区财政一般预算支出达到711.1亿元，增长27.9%，自治区可用和新增财力主要用于农业、教育、卫生、就业、社会保障、环境保护等民生事业，全年民生支出520亿元，占到了财政总支出的73%。四年来，自治区财政对民生领域的投入每年以一个百分点递增，由“量力而行”逐步转变为“尽力而为”，真正实现了从“吃饭财政”到“民生财政”的历史跨越，发挥了“小财政托起大民生”的支撑作用，人民群众普遍得到实惠，开创了宁夏财政保障和改善民生的全新局面。

　　从被动买单向主动服务的转型

　　过去几年，宁夏各级财政的财力一直十分紧张，往往是“捉襟见肘”，自治区党委、政府确定的重大工程和重点项目建设，财政部门总要想尽办法筹措资金，才能保证工程的开工建设，始终处于一种被动应付的状态，想办事而无力办。随着宁夏经济的快速发展，地方财力不断增强，各级财政部门具备了办大事的能力，围绕自治区党委、政府的中心工作和社会发展中的热点难点问题，谋思路，出主意，想办法，关口前移，深入调研，主动履责，积极服务，不再是“等米下锅”，而是千方百计筹措资金，加大投入力度，主动为实施的事关全区经济社会发展的重大项目买单，办成了一批多年想办而无力办的大事和实事，实现了从“想办大事”到“能办大事”的转变。近几年，自治区财政支持了“四馆三中心”50大庆项目、太（中）银铁路、宁东能源化工基地、银川机场扩建、沿黄城市带、固原区域中心城市和南部山区大县城、生态移民工程等建设，在预算安排资金保障自治区重大工程和重点项目建设的基础上，把着眼点放在了支持社会事业发展上。针对人民群众十分关切、关心、关注的问题，提出了实施“少生快富”工程、义务教育“三免一补”政策、妇幼“四免一补助”政策、儿童计划免疫免费和购买公益性岗位、开展全民健康教育行动、改扩建农村敬老院、改造农村危窖危房、增加城乡居民收入等政策措施，从一件一件老百姓关心的具体事情开始“先行先试”，用实际行动践行了“民生财政”理念，让老百姓享受到了看得见、摸得着的惠民政策，推进了宁夏民生事业发展。

　　从民生计划向民生预算的转型

　　为了切实解决人民群众最关心的现实问题，不断提升人民群众享有基本公共服务的水平，把党和政府的温暖送到老百姓手中，自治区人民政府决定实施“十项民生计划为民办30件实事”，每年将人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为30件实事来办，急群众之所急、想群众之所想、解群众之所难，真正体现“以人为本、执政为民”的理念，大力塑造“民生政府”的为民亲民形象。从2008年起，宁夏已连续五年实施“自治区十项民生计划”，为民办30件实事逐渐成为“常态化”，在社会上产生了强烈反响，也受到了社会群众的普遍欢迎。自治区十项民生计划为民办30件实事，件件都需要财政资金保障。然而，随着宁夏经济社会的发展，支持的民生事项越来越多，自治区财政不但要保障十项民生计划的落实，而且其他民生事项也得积极支持，因而，必须把民生事项纳入预算管理。从2009年起自治区财政开始编制民生项目预算，资金预算安排到具体的民生项目，这成为了“民生财政”建设的一个重要标志。自治区财政每年均把预算安排的用于民生的各项支出，汇编成民生项目预算，提交自治区人代会审议，一目了然，公开透明。宁夏成为全国第一个编制民生项目预算，并提请人代会审议的省区。2012年，宁夏财政民生项目包括教育发展、公共卫生、保障性安居、群众增收、福利助困、财政支农、文化体育、生态移民和其他民生项目九大类97个项目，预算安排资金150亿元，比2010年增加投入33.2亿元，增长28.4%。

　　从单项实施向综合保障的转型

　　自治区十项民生计划为民办30件实事，涵盖民生的突出问题、紧迫问题，事事都与财政有关。自治区财政在全力保障落实30件实事的基础上，根据自治区党委、政府的要求，将现有国家规定的各项民生政策全部纳入公共财政保障范围，对国家尚未出台的惠民政策，大胆尝试，勇于创新，提出了实施“民生财政八大行动”，一批民生亮点工作走在了全国前列。比如，在全国率先实施义务教育“三免一补”政策，宁夏城乡义务教育公办学校的学生全部享受；在全国率先推行城乡公办中小学学校标准化操场建设，所有公办学校配置健身器材、修建塑胶跑道、铺设草坪操场；在全国率先提前一年全部化解7.38亿元乡镇债务和9.01亿元义务教育债务。对此，温家宝总理批示：“宁夏全面化解乡镇债务的经验值得借鉴，可发各地参考”；在全国率先推行“药品三统一”，有效降低了药品价格,让老百姓买到了价优质好的放心药品；在全国率先解决粮食购销企业“三老”问题，帮助企业丢掉包袱转向市场；在全国率先实现农村养老保障全覆盖，比国家远景目标提前了整整10年；在全国率先建立高龄老人津贴制度，80岁以上老人每月均可享受生活补贴；在全国率先推行农村“三财”管理，有效杜绝了“白条”现象；在全国率先建立乡镇民生服务中心，提供了更加优质高效快捷的便民服务。2011年宁夏乡镇民生服务规范化建设试点达到110个，2012年力争实现乡镇民生服务中心全覆盖。这一做法，得到了李克强副总理的充分肯定。自治区还实施了中小学生“营养计划”，每天早上给中小学生配发一个鸡蛋和对南部山区学生提供4元标准的营养午餐，解决贫困学生营养不良的问题；启动实施了南部山区“生态移民”工程，投资105亿元，力争5年搬迁35万人，实现“搬得出、稳得住、能致富”生态移民目标，等等。宁夏民生财政紧紧围绕自治区十项民生计划为民办30件实事，逐步丰富和拓展支持民生事业的领域范围，让公共财政的阳光普照，充分体现了“民生财政”的普惠性。

　　从单一管理向机制完善的转型

　　宁夏成立50多年来，经过了从“吃饭财政”到“建设财政”再到“民生财政”的发展历程。过去，由于管理方式比较单一，就事论事，就项目论项目，就资金论资金，把主要精力放在了对自治区党委、政府确定的重大项目和重点工作的资金保障上，综合运用各种财政管理手段的能力不强，发挥财税政策、财政资金的导向和杠杆作用不太明显。近年来，各级财政部门更加注重研究和建立民生财政体制机制，科学理财和保障民生的能力大大提升。一是资金保障机制不断健全。实行收入目标任务考核、税收增长奖励和“税源贡献地转移支付”制度，建立了稳定的收入增长机制。2000年宁夏地方财政一般预算收入为20.8亿元，2009年达到111.1亿元，到2011年完成220亿元，从2000年到2011年整整增加了近200亿，突破100亿元用了九年时间，突破200亿元只用了三年时间，年均增长23.9%，这是宁夏地方财政收入的一个历史性跨越。积极争取中央支持，三分之二的财力依靠中央的转移支付，2011年中央补助宁夏的各类资金达到463.4亿元，比上年增加105亿元，增长29.3%。充分利用国际金融组织和外国政府贷款，弥补资金不足，2011年达到11.2亿元。建立政府信用平台，2008年-2010年利用国家开发银行贷款150亿元。2010年-2011年发行地方政府债券52亿元。宁夏已经具备了一般预算收入、中央补助、基金收入、国债、国际金融组织和外国政府贷款、银行放贷等多种融资渠道，形成了资金合力，成为宁夏经济社会发展的重要资金来源。二是转移支付体系更加完善。建立了对市县的基本财力保障机制，形成了体系全面、机制灵活、运行规范的市县转移支付体系，支持市县特别是贫困地区的力度持续加大，增强了市县的可用财力，推进了基本公共服务均等化。2011年自治区对市县的各类补助资金规模达到309.7亿元，比上年增长24.3%。三是民生预算编制基本确立。自治区财政连续三年编制民生项目预算，对预算安排的民生事项资金细化到科目，确保了各项民生资金的有效落实。同时，自治区财政还要求各市县也编制民生项目预算，促进了民生项目资金的规范化管理。自治区政府要求用于民生的支出必须占到全年支出的70%以上，这充分体现了“取之于民、用之于民”的“民生财政”价值取向。四是资金运行方式比较丰富。不断创新资金管理模式，采取了以奖代补、贴息补贴、先建后补、政府采购、统一配送、购买服务、单一专户、平台建设等多种管理手段，增强了民生资金的有效性和安全性。建立了“一卡通”支付系统，最大限度的确保了惠农资金兑付到农民手中，让农民群众充分享受了各项惠农政策。五是绩效考评制度逐步推行。建立了民生项目支出绩效考评制度体系，以“项目管理年”活动为抓手，加大对农业、教育、医疗卫生、就业、社会保障、生态移民工程、保障性住房等方面的资金使用情况的监督检查，选择了部分重点民生项目开展绩效考评，推进了各项民生项目有效落实。

　　“为政之道，以厚民为本；治国之道，以富民为先”。建设“民生财政”，是社会主义市经济的必然要求，也是各级财政部门的一个长期奋斗目标。我们通过梳理宁夏民生财政发展的脉络，可以看出，宁夏“民生财政”建设的思路越来越清，范围越来越广，机制越来越活，投入越来越大，成效越来越好，从摸索到实践，从理念到政策，从建立到完善，都体现了宁夏财政人的一种“不以财小而不为”的强烈责任感和历史使命感，勇于尝试，敢于担当，善于创新，提升了保障和改善民生的能力，推进了宁夏民生事业健康发展，让人民群众更加充分的享受了发展成果，为建设和谐富裕新宁夏作出了积极贡献。

　　 （作者系宁夏财政厅厅长）