城市基础设施建设TOT融资

　　文‖大成律师事务所 陈峰

　　TOT项目风险控制的过程实际上也是融资方与投资方相互博弈的过程

　　 TOT融资方式是英文Transfer-Operate-Transfer的缩写,即移交——经营——移交。通常认为,TOT方式是BOT融资方式的一种具体演变形式,因此其具有BOT融资方式的一些共性。但与传统BOT方式不同的是,TOT方式省略了传统BOT方式中的Build（建设）环节,而是由政府部门（或经政府授权的国有企业）将已经建设好的项目的一定期限的产权和经营权,有偿转让给投资人,由其进行运营管理；投资人在约定的期限内通过经营收回全部投资并得到合理的回报,双方合约期满之后,投资人再将该项目无偿交还给政府部门或原企业的一种融资方式。

　　运作程序

　　 典型的TOT项目需要经过以下运作程序：

　　 ——制订TOT方案并报批。转让方须先根据国家有关规定编制TOT项目建议书,征求行业主管部门同意后,按现行规定报有关部门批准。国有企业或国有基础设施管理人只有获得国有资产管理部门批准或授权才能实施TOT方式。

　　 ——项目发起人,又是投产项目的所有者设立SPV或SPC,发起人把完工项目的所有权和新建项目的所有权均转让给SPV,以确保有专门机构对两个项目的管理、转让、建造负有全权,并对出现的问题加以协调。SPV常常是政府设立或政府参与设立的具有特许权的机构。

　　 ——TOT项目招标。按照国家规定,需要进行招标的项目,须采用招标方式选择TOT项目的受让方,其程序与BOT方式大体相同,包括招标准备、资格预审、准备招标文件、评标等。

　　 ——SPV与投资者洽谈以达成转让投产运行项目在未来一定期限内全部或部分产权和经营权的协议,并取得资金。

　　 ——转让方利用获得资金,用以建设新项目。

　　 ——新项目投入使用。

　　 ——项目期满后,收回转让的项目。转让期满资产应在无债务、未设定担保、设施状况完好的情况下移交给原转让方。当然,在有些情况下是先收回转让项目然后新项目才投入使用的。

　　风险控制

　　 由于基础设施项目融资时间长、因素多,因此,无论对于融资方还是投资方而言,在采用TOT融资方式过程中,均有必要认真研究TOT融资实施中的各种风险,从而使各方在融资博弈中相互理解,最终促成融资成功。

　　 融资方的风险

　　 ——项目建设的风险

　　 由于TOT融资方式是以移交为起点,融资方向投资方转让的是已经建成的基础设施所有权和或经营权,因此项目的建设风险几乎全部由融资方承担。

　　 因此,为了最大限度的降低项目建设风险,融资方不仅应在项目建设前,做好充分的项目建设可行性论证,而且在整个项目建设过程中,应贯彻实施现代化项目建设管理制度及方法。

　　 ——项目估价的风险

　　 采用TOT融资方式,必然会发生现有基础设施所有权或经营权向投资者的转移,因此必然牵涉到该基础设施资产或经营权的估价问题。对于融资方来说,估价过低固然易于吸引更多的投资者来参与项目,但是另一方面也不可避免地会导致国有资产的流失；而估价过高则可能会使投资者失去投资兴趣。因此,融资方在采用TOT融资方式时应委托信誉好、资质级别较高的资产评估机构对拟转让的基础设施资产进行客观的、正确的估价,这是TOT融资方式取得成功的一个重要前提条件。

　　 ——项目经营期满移交给融资方后项目的损耗风险

　　 与土地等资产具有升值的特性不同,基础设施项目有使用寿命的问题。在经过一个不短的经营期后,基础设施项目必然会发生损耗。尤其是对于不转让基础设施项目所有权,仅转让项目经营权的TOT项目而言,投资者为了实现经营期内投资利益最大化的目标,在经营期末可能会出现所谓的经营短期化倾向,忽视对项目的技术改造、正常维护和保养等工作,使融资方收回项目后的经营利润缩小。

　　 因此,融资方在与投资者签订特许协议时,应注意防范投资者后期的经营短期化倾向,制订尽可能详细的日常维护、定期大修、移交前大修等项目维护计划,鼓励投资方对项目进行技术改造、设备更新以及必要的改建扩建,确保交回的项目处于良好可运营状态。

　　 ——项目监管的风险

　　 出于保护公众利益考虑,对于涉及国计民生的基础设施项目,政府有必要对市场进行必要的调节,以打破垄断、限制投机。而投资者在投资基础设施时,无论是采用TOT投资方式还是传统BOT投资方式,通常都会要求政府作出不竞争保证。所谓政府的不竞争保证是指政府承诺在同意地区不设立同类性质的项目,以免由于过度竞争而引起投资收益下降,影响投资回报。而在TOT融资方式中,投资者之所以选择某个现有基础设施项目来投资,常常是看中了该基础设施项目在区域内的独一性。因此,投资者一旦购买了该基础设施项目就在事实上形成了垄断经营,如果再加上政府的不竞争保证,该投资者即可在经营期内实施垄断经营。

　　 因此,为避免TOT融资方式产生垄断经营的可能性,融资方应在特许协议中对基础设施产品或服务的价格予以明确规定,在考虑投资者收益的前提下考虑使用者的承受能力,避免投资者肆意提高价格。

　　 投资方的风险

　　 ——自身融资的风险

　　 在TOT投资方式下,投资方的收益是建立在未来的现金流上,基础设施项目融资数额大,投资方要在短期内筹集大量资金参加投标。因此,TOT融资方式要求投资者具备短期快速筹集大笔资金的实力。当然,TOT项目融资的对象本来也只针对那些资金雄厚的企业、组织或个人。

　　 ——项目的经营风险

　　 投资方的经营风险包括几个方面：首先是机会收益。投资方收益是建立在已有项目基础上的,而项目的建设是建立在融资方进行的可行性研究基础上的,如果融资方前期进行的可行性研究存在失误,在后期经营中进行调整的代价是巨大的,直接影响到项目的未来收益,以及投资者能否收回投资并获得合理回报；其次,由于经营时间长,未来市场收益的不确定性也是投资方的重要风险,融资方能否提供一定的收益保证；再次,项目的技术改造和经营成本也是经营风险的一方面。

　　 ——项目的管理风险

　　 项目的管理水平直接影响项目的收益,因此项目投资方对于移交的一个特定新项目会存在一定的管理风险。对于非专业投资商来说,如何防范管理风险尤为重要。因此,必要情况下,非专业投资商可以聘请或委托专业机构负责基础设施项目的日常运营管理,如委托专业水务公司负责水厂项目的日常运营管理等。

　　 ——政策法规等风险

　　 与传统BOT方式相比,我国目前尚无关于TOT融资方式的专门法律法规。实施TOT融资方式,主要借鉴现有关于传统BOT的若干部门规章,如建设部第126号令,以及各地的地方性法规、规章。因此,投资方在参与TOT基础设施项目时,尤其应重视对项目所在地的政策法规的研究。特别是对于外国投资者来说,对于东道国的政治风险、外汇风险、法规风险等的研究,应为外国投资者进行TOT项目风险控制的重要内容。

　　 总之,TOT项目风险控制的过程实际上也是融资方与投资方相互博弈的过程,只有在合作过程中双方加强理解,才能促使融资成功,实现互利共赢。