素描日本多层次养老金体系

　　 日本被称为亚洲社会保障体系最为完备的国家，其养老保障体系已经实现广覆盖和多层次。但自20世纪90年代以来，一方面，经济的持续不景气，不但使政府财源紧张，而且冲击了原有的企业终身雇佣制，增加了大量失业人员；另一方面，少子化、老年化和妇女职业化的趋势，使得日本社会的人口结构和家庭结构发生了重大变化，对养老保障制度的可持续带来巨大的压力和危机，敦促着日本养老制度的改革。我国面临着与日本极为类似的外部环境：经济高速增长的同时，生育水平呈逐渐下降的趋势，开始朝着高龄化社会发展。我国老龄化程度严重且发展速度快。从趋势上看，未来人口年龄结构将进一步老化。在这种情况下，借鉴日本多层次养老制度建设的经验与教训，构建我国“保基本、广覆盖、多层次、可持续”的养老保障体系具有现实意义。本期战略发展部特就日本多层次养老金体系进行了介绍，并从中获取有益的若干经验。

　　素描日本多层次养老金体系

　　 日本被誉为亚洲社会保障体系最完备国家,但自20世纪90年代以来遭受经济不景气和少子化、老年化、妇女职业化的冲击,使日本社会的人口结构和家庭结构发生了重大变化,养老保障制度可持续性面临的巨大压力和危机敦促着日本养老制度的改革。我国面临着与日本极为类似的外部环境,借鉴日本多层次养老制度建设的经验与教训,对构建我国“保基本、广覆盖、多层次、可持续”的养老保障体系具有现实意义。

　　基本框架

　　 日本的养老保险制度结构分为三个层次：第一层为国民年金（国民基础养老保险）,《国民年金法》要求三类国民必须参加,即20至60岁的农民和个体经营者（第一号参保人）,民间企业职员和公务员（第二号参保人）以及第二号参保人的配偶（第三号参保人）。国民年金的保费和待遇发放标准由法律规定,不与参保者个人收入挂钩。领取养老金数额多寡取决于缴费时间长短,最高为缴费40年每月可领取66000日元养老金。国民年金的三类参保者缴纳保险费均不同。第一号保险者每月缴纳定额保费,与个人收入无关；第二号被保险者的保费涵盖在厚生年金保费的扣缴中；而作为第二号被保险者的配偶,第三号被保险者无需缴纳保险费。

　　 第二层为厚生年金（厚生养老保险）或共济年金（互助养老保险）,其保费和待遇发放标准与参保者个人的收入挂钩。《厚生年金法》规定雇工5人以上的民间企业必须加入厚生养老保险。《国家公务员等互助会法》、《地方公务员等互助会法》和《私立学校教职员互助会法》分别规定了国家公务员、地方公务员和私立学校教职员等特定人群通过职业共济组合参加互助养老保险的问题。厚生年金保险和互助年金是在国民养老保险基础上设定的一种附加养老金,凡是加入第二层次者自动加入第一层次。厚生年金保险的资金来源于雇员和雇主（或政府）的缴费,由个人和雇主对半分担,合计费率自2004年13.58%起步,每年上升0.35%,直至2017年达到18.3%。领取退休收入时包括两部分,一是定额给付,等于国民年金；二是强制参加的收入关联给付。第一层次和第二层次的养老保险是由政府来运营的公共养老保险,构成日本养老保险的主体。

　　 第三层次包括企业年金和个人储蓄性养老保险,享受不同程度的税收优惠,为非公共养老保险。日本的企业年金多是从原先企业在雇员退休时所一次性支付的一笔养老金,即一次性退职金演变而来,形成了日本企业单方缴费、个人不缴费的特点。而根据目前正在审议修改法案,已经允许员工与雇主共同缴费。日本目前的企业年金制度包括适格退休年金制度（1962年创办、DB）、厚生年金基金制度（1966年创办、DB）、确定给付企业年金制度（2002年创办）、企业型确定缴费年金制度（2001年创办）四种。2012年3月,适格退休年金制度将被废除,转换成厚生年金基金制度、确定给付企业年金制度、确定缴费年金制度等；或直接将年金资产分配至职工和领取者。厚生年金基金主要以500人以上的大企业员工为对象,日本政府为了鼓励企业兴办企业年金,还允许厚生年金基金通过减少向公共养老金的缴费从而代管一部分厚生年金。随后,日本政府还导入了确定给付企业年金制度、确定缴费年金制度。

　　 个人储蓄型养老保险主要针对农民和个体工商户等。日本建立了个人型确定缴费年金即个人单独缴费的DC计划。没有建立企业年金的企业职员可以加入,从建有企业型缴费确定型企业年金的企业向没有建立相同制度的企业流动时,也需转换为个人型缴费确定型年金（见图1）。

　　图1日本多层次养老保障体系

　　改革趋势

　　 日本的养老体系过分倚重现收现付制的财务体系,造成日本养老保障体系陷入财政困境。分析表明,年轻一代从国民年金获得的受益将小于其缴费,而年老的一代受益远超过其缴费,由此引发了很多问题,比如年轻人逃缴等。为此,日本提出了若干改革措施以实现养老体系财务可持续。

　　 1、日本政府提高待遇领取年龄、提高缴费、降低待遇水平以提高增收减支的效果；提高政府补贴力度,降低公共养老金制度中因人口老龄化导致的过度代际补贴。一是每年提高厚生年金保险费率0.354%以及国民年金保险费280日元,分别达2017年的18.3%和16900日元后固定。降低年金收入替代率至50.2％。二是日本政府承担全部国民年金制度的管理费用,对国民年金的补助提高到国民年金开支的二分之一。

　　 2、完善公共养老金治理结构,提高资金投资运作水平,减轻公共养老金财政压力。日本政府每年将国民年金和厚生年金的剩余部分积累起来,形成养老储备基金,已经积累形成目前世界上最大的养老储备基金之一。在2001年以前,日本公共年金资金一直被政府用于一个称为“财政投资融资计划”的政策性金融体系。政府通过把邮政储蓄、公共年金、简易生命保险等不同渠道筹措的公共性有偿使用的资金作为原始资金,按照国家的决策导向和政策目标,投向经济和社会发展的各个领域。由于“财投计划”由政府主导,缺乏必要监督机制,“财投计划”的弊端开始显露。据测算,截至2000年末,呆坏账占“财投计划”总资产的比重高达75%,约为78万亿日元。其中,粗略估算公共年金的投资损失在20万亿日元。

　　 2001年4月,日本政府开始大幅改革,公共年金脱离了原“财投计划”体系,厚生省新成立“年金积立金运用基金”,由其负责年金信托资产的市场化投资管理,并出台了《年金积立金运用基金法》和相应的投资监管政策。GPIF的资金来源主要有两个渠道：一是改革前全部寄存在原大藏省资金运用部的147万亿日元资产,在8年时间内逐步偿还给厚生省,厚生省再将这部分资产委托给GPIF来投资管理。二是GPIF直接接管了原“年金福祉事业团”约26万亿日元的资产。GPIF的资金投资运用分为三部分：一是将大部分资产委托给民间金融机构进行市场化投资；二是作为支持“财投计划”改革的一项过渡措施,部分资金继续购买财投债券；三是留有一少部分资金自主运营。日本政府对GPIF有投资限制,其中,投资于国内债券、股市的资产比例分别为60%、11%,而投资于海外债券、股市的资产比例总计为29%（见图2）。

　　图2：日本年金积立金投资管理模式

　　 3、通过税优政策鼓励企业年金发展,分担公共养老金重担。随着日本退休给付会计准则的变化、年金资产运作低效、劳动者流动性加大等外部环境的变化,日本政府导入了确定给付型企业年金和企业型确定缴费型企业年金。并对企业年金给予了税优政策,在企业年金的缴费、投资环节免税,领取时扣税的税优模式（见表1）。

　　 4、统筹考虑企业年金与其他支柱养老金,允许雇主为雇员缴纳的养老基金抵扣部分公共养老基金的缴费。日本厚生年金基金以500人员以上的大企业员工为对象,该制度的目的在于让退休后的员工可以在享受由政府提供的厚生年金保险的基础上还可以享受由公司提供的年金。历经数次调整后,目前日本政府规定,只要能够提供厚生年金保险所提供受益额的150%,设立厚生年金基金计划的公司可减少公共养老金计划的缴费,减少部分进入厚生年金基金。实际上形成了厚生年金基金代管部分公共养老金的情况,也因此在税制上享受较多优惠。（见图3）

　　 当然厚生年金基金也可归还代理管理的公共养老金部分。归还代管部分后,企业为雇员提供的企业年金由厚生年金基金转换为给付确定型的企业年金制度

　　对我国多层次养老保障体系建设的启示

　　 日本养老保障制度发展中所遇到的问题及改革趋势对我国来说,具有以下启示：

　　 1、在完善多层次养老保障体系时,缴费确定型（DC型）企业年金应与基本养老保险同步推进协调发展。日本高速增长期定下较高的公共养老金水平,挤压了企业年金的发展空间。进入老龄化阶段后,公共养老金制度和DB型的企业年金同时面临入不敷出的境地,此时被迫进行养老保险体系的结构性调整,给经济和国民生活带来更剧烈的冲击。

　　 我国应以此为戒,抓住机遇尽快制定企业年金发展的中长期战略,促进企业年金与基本养老的同步协调发展。借鉴日本改革的经验,有几项措施值得考虑：一是加大企业年金的税优力度；二是统筹多支柱养老金之间的协调发展,在缴费、待遇、税优上将企业年金与基本养老保险综合考虑；三是合理均衡各支柱之间的收入替代率,共同分担养老责任。2005年日本通过的养老金改革方案将国民年金和厚生年金的收入替代率调整为50.2％,以平衡三大支柱的替代率。

　　 2、制定完善的公共养老金投资管理治理机制,提高投资运作效率。在经济繁荣期,日本公共养老金通过“财投计划”这一政策性金融体系来运作资金,由于缺乏市场化的竞争、有效的监督和透明化的管理,很大一部分公共年金变成了不良资产。

　　 我国的养老储备基金（即全国社会保障基金）通过市场化较好地实现了保值增值。而积累近2万亿元的公共养老金保值增值的需求越来越迫切。我国各地区养老金结余情况不一、资金沉淀的统筹层次不一的情况,采取何种投资管理模式一直存有争议。借鉴日本的改革模式经验,一是尽量避免政策目的对投资的干预,完全以受益人的利益最大化为投资目的,二是由专业人士负责,尽量确保投资决策的专业化。

　　责任编辑：叶锦丽 王铮