财政新境况倒逼地方政府转型？

　　随着经济降速，一向手头不宽裕的地方政府日子越发难过

　　本报记者 李会报道

　　一季度，大部分省市财政收入增幅大幅回落，仅有中西部4个省份同比增幅上升。专家指出，步入“艰难时世”的各地方政府已经不得不直面转型这一难题了。

　　“艰难时世”

　　近日，各地陆续发布一季度财政收入数据：在国内生产总值（GDP）增幅回落的背景下，地方财政收入仍然保持增收态势，但增幅回落明显。

　　数据显示，广东、江苏、北京、上海等地，今年一季度财政收入增幅都出现不同程度的回落，一些地市甚至出现税收收入超20%的负增长。经济大省广东财政收入增长9.7%，同比回落12.32个百分点，创下3年来的最低增幅。

　　一季度北京财政一般预算收入累计完成857.28亿元，同比增长4%，增速较去年一季度回落32.7个百分点。由于土地出让金收入的大幅度缩水，北京市一季度财政收入或呈负增长。一季度，上海市地方财政收入完成1103.7亿元，比上年同期增长6.7%。

　　一季度，地方公共财政一般预算收入同比增速上升的仅有4个省份，且均位于中西部地区。其中，贵州省一般预算收入同比增长52%，较2011年上升10.5个百分点；甘肃、内蒙古、青海也略有上升。

　　此次地方财政收入增幅大幅下降主要受地方税收的大幅下降。

　　以天津为例，天津市一季度地方一般预算收入增长30.1%，但地方税收收入增长仅为10.4%，同比回落29.3个百分点，对财政增收的贡献率明显下降。从主体税种看，营业税101.9亿元，增收10.4亿元，增长11.4%。1至2月天津市计税房屋交易面积和交易金额均同比下降62%，相应的，房地产业上缴营业税同比减少，降幅达26%。

　　由于企业获利空间收窄，天津市1至2月规模以上工业企业实现利润仅增长1.8%，对企业所得税增收产生较大影响，企业所得税48.4亿元，增长3.4%。

　　这一情形从稍后财政部发布的数据中得到了印证。

　　财政部4月24日晚发布2012年一季度税收收入情况分析称，一季度全国税收总收入增速为近3年最低水平，主体税种收入增速普遍回落，与房地产相关的税收收入增速大幅回落。

　　1~3月，国内增值税实现收入6601.79亿元，同比增长5.4%，比去年同期增速回落17.8个百分点；国内消费税实现收入2392.37亿元，同比增长15.1%，比去年同期增速回落6.4个百分点；营业税实现收入4014.27亿元，同比增长7.6%，比去年同期增速回落18.7个百分点，其中，房地产业、租赁和商务服务业营业税同比分别下降17.5%和14.6%，比去年同期增速分别回落45.8个和53.9个百分点；企业所得税实现收入4138.73亿元，同比增长20.5%，比去年同期增速回落17.4个百分点，其中，房地产企业所得税同比下降7.1%。各行业企业所得税增速都比去年同期放缓；个人所得税实现收入1911.20亿元，同比下降6.2%，比去年同期增速回落43.2个百分点；进口货物增值税、消费税实现收入4162.08亿元，同比增长13.0%，比去年同期增速回落35.8个百分点。

　　中国人民大学教授安体富分析，在中国目前以流转税为主的税制下，经济增长快时，税收收入可能会较大超过经济增速；而经济一旦放缓，会立刻影响到税收收入。

　　饮鸩止渴

　　税收少了，但“日子”还得过，怎么过？非税收入的大幅增长给了我们明确的答案。

　　仍以天津为例，在各项税收增幅都在减小的情形下，天津市一季度财政收入增长30.1%，其中，非税收入130亿元，同比增长112.6%，同比增加68.9亿元，占地方一般预算收入增加额的72.2%。

　　从综合的数据来看，一季度全国税收收入同比增长仅为10.3%，回落22.1个百分点。带动财政收入的非税收入，则同比增幅达53.3%。

　　非税收入，是指政府财政收入中税收之外的部分，其来源相当广泛，包括行政事业性收费、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、罚款和罚没收入等内容，但是通常不包括土地出让金等政府性基金收入。非税收入在我国财政收入中占比较小，一般在10%左右。

　　“依靠非税收入的大幅增加来增加财政收入，这只能是权宜之计，因为存在很大问题。”安邦咨询高级研究员贺军向《中国产经新闻》记者表示。

　　在很多人看来，依靠非税收入增加财政收入，不啻于饮鸩止渴。

　　著名经济学家周天勇通过对2007年全国各省（区、市）非税收入占全部税收和非税收入比例进行了分析，结论是，一个地区，收费和罚款越多，其个体、微型和中小企业的发展就越困难。2007年，北京、上海和天津的非税收入分别占财政收入比例为4.07％、5.54％和9.60％，其每千人拥有个体和私营企业数量分别为22.39户、32.72户和9.25户；而湖南、西藏和甘肃的非税收入占财政收入比例分别高达30.4％、30.42％和33.55％，其每千人口拥有个体和私营企业数量分别只有1.9户、1.44户和1.93户。

　　贺军看法与周天勇相同。他指出，非税收入比重过大将导致的第一个问题就是市场生态系统的破坏。市场、企业及相关政策、政策的执行等可以看作一个“生态系统”，这在过去保持了相对动态平衡，现在在财政压力下系统平衡被打破，在宏观经济形势严峻、企业日子难过的当下，会加剧市场压力，对市场负面影响较大。

　　第二个问题则是，相对于税收，非税收入不规范操作的空间更大，监管也更难以实施，地方政府对非税收入的倚重将会衍生更多问题。

　　艰难转身

　　“在地方财政面临新境况之时，地方政府面临全面调整和转型的压力。”贺军指出，长期以来，地方政府习惯了土地财政、搞开发区、招商引资的发展模式，而现在这些模式都难以为继。

　　首先是房地产市场的严厉调控让土地出让收入大打折扣；其次，宏观经济形势的低迷也让招商引资难度增加。“全国上下都在搞开发区、搞招商引资，但在经济放缓之下，哪里来那么多的投资可引？”

　　转型似乎已经成为地方政府逃不掉的课题，但鲜有地方政府主动尝试转型，他们宁愿选择“鸵鸟”策略，选择饮鸩止渴式的增加非税收入手段。为什么？

　　“地方政府要转型，最核心的就是要改革，作为既得利益者，缺乏改革的动力。”贺军指出，精兵简政，政府放权，都是老问题，在新形势下，已经非常迫切，但自我改革的难度的确很大。“只有改革到位，其他问题才能迎刃而解。”

　　贺军指出，近年来，伴随着中国经济的快速发展，政府财政收入的大幅增长，无疑是对政府深入参与经济事务的“回报”。

　　主导经济发展为政府带来丰厚的利益，这也让各地政府从具体的经济事务中“难以自拔”。

　　经济学家迟福林指出，政府主导型经济增长方式尽管在中国经济起飞中扮演过重要角色，但它不利于经济发展方式转变，也不是“中国模式”的主要特点。“政府转型提出已有七八年时间，为什么矛盾问题仍很突出？从现实的情况看，不放弃政府主导型经济增长方式，政府转型难以破题。”

　　贺军还指出，地方转型面临的另一大难题则是，大部分地方经济还在旧有运作模式中彷徨，面对经济转型和结构调整，找不到方向。

　　北京大学市场经济研究中心研究员、北大纵横管理咨询集团合伙人项凯标则向《中国产经新闻》记者指出，地方政府的转型是一个大题目，财政问题只是其中之一，此外还涉及相关的地方决策权力的问题。从上世纪90年代国税与地税“分家”以来，地方政府的权力一直在弱化，近些年来地方政府主要是靠土地财政来支撑的，此次出现的财政新境况可以变成推动地方政府转型的动力，让地方政府向服务型与创新型政府方向发展。

　　项凯标指出，在转型方向上，可以参考国际经验。如，美国的克林顿政府曾提出，“重塑政府运动”，其实质就是要求行政机构和官员树立服务意识、竞争观念、效率理念，放松对企业监管，简化程序，下放权力，“我个人认为这也将是中国地方政府转型的方向，但这种转型将会是一个漫长的过程，要有其他重要的政治体制的改革为前提。”

　　服务型政府不应只是口号。迟福林认为，在市场经济体制初步建立后，政府是以公共服务为中心还是以经济建设为中心？这是政府转型的一个大前提。从实际的需求看，以经济建设为中心的主体是企业和社会。要使企业和社会以经济建设为中心，就需要政府全心全意做好公共服务，一心一意地解决好民生问题，创造和改善以经济建设为中心的制度环境、经济环境和社会环境。就是说，不确立以公共服务为中心的政府发展理念，难以走上公平与可持续的科学发展之路。