主体功能区规划遇阻 地方博弈始终缺钱是主因

　　本报记者 杨仕省 北京报道

　　 “时至今日，省级主体功能区规划的制定还没有全部结束。”5月3日，发改委发展规划司的一位工作人员证实。《全国主体功能区规划》（以下简称《规划》）在2011年下发到各省。按照此前部署，省级层面的主体区域规划工作在去年就应该全部结束。

　　 因为地方政府发展经济的愿望与该《规划》中限制开发区的规定存在诸多冲突，导致地方政府对实施该《规划》的积极性不高，又由于禁止开发区等需要一定的财政资金转移支付，因此在整个主体功能区实施的过程中，地方政府和中央的博弈贯彻始终。

　　 发改委国土开发与地区经济研究所副所长高国力曾表示，在制定《规划》时，确实遇到了不少阻力。“制定过程中数次向各部委、各地方征求意见，反复修改《规划》内容，很多提法也字斟句酌。”他说。

　　缺钱

　　 “这个战略也是长期的，实质性的执行要看有没有钱。”发改委一位熟悉该《规划》制定过程的人士说，西部24个县的生态示范区建设每年需要的资金就达800万到1000万元，这些资金都是杯水车薪。而现实的情况是，目前政府的财力仍然有限。

　　 官方数据显示，2010年中央财政拨款120个亿转移到重点生态功能区，用于保障这些地区的公共服务支出，去年这笔资金增加到250亿元。照此计算，纳入《规划》的国家重点生态功能区436个县，每个县平均获得转移支付6000万元。此外，发改委称，对于限制和禁止开发的地区，如三江源生态保护工程项目，国家还有专项转移支付。

　　 “如果国家补偿不到位，强行对一些地区的发展进行限制或禁止其发展，会激化央地矛盾。”区域经济学家林凌担忧，补偿不到位还会加剧区域发展失衡。

　　 “主体功能区规划现在是没有期限的，刚开始设计方案的时候，是有期限的，但是报到高层时被划掉了。”发改委一位熟悉该《规划》制定过程的人士这样说，也许是高层早就预想到该《规划》执行的难度。

　　 正是因为《规划》执行难度大，因此“除了禁止开发区，优化、重点和限制开发区都是大概划了一下，没有划出明确的边界”。

　　 “其实限制有着特定的涵义。”前述发改委发展规划司工作人员称，这里特指限制大规模、高强度的工业化城市化开发，并不是限制所有的开发活动。比如，将农产品主产区和重点生态功能区确定为限制开发区域，并不是限制发展。

　　 然而，限制、禁止开发地区问题不少。发改委发展规划司司长李守信曾表示：“《规划》中所说的‘开发’是一种特指，是在一定区域进行的大规模、高强度的工业化、城镇化活动，‘限制开发’并不是限制所有的开发活动，也并不是限制所有的发展。” 　

　　 显然，实施主体功能区规划并非易事。“从当前来看，全国上下的共识仍没有统一。”林凌认为，区域考核肯定会遇到阻力，不会一蹴而就。

　　新考核体系正酝酿

　　 《规划》是我国第一个国土空间开发规划，是战略性、基础性、约束性的规划。据悉，主体功能区战略按开发方式，将国土空间分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4类。

　　 据介绍，《规划》推进实现主体功能区主要目标的时间是2020年，对其中期目标的表述是“空间开发格局清晰、区域发展协调性增强”。《规划》最大的亮点是，将按照不同主体功能区考核地方官员。

　　 “我们会配套一个适合的考核体系。”发改委副主任徐宪平解读《规划》时表示，考核的指挥棒必须要改变，《规划》才会落到实处。据徐宪平透露，限制、禁止开发区域，比如农产品主产区要强化对农业综合生产能力的考核，而不是对经济增长收入的考核；还比如重点生态功能区要强化它对于生态功能的保护和对提供生态产品能力的考核。

　　 在现有地方官员考核体系中，GDP指标仍然是官员考核的主要标准。“下一步，如何建立有差异的考核体系，事关主体功能区的进展。”中国行政体制改革会副会长汪玉凯认为，全国主体功能区是国民经济和社会发展总体规划、区域规划、城市规划的基本依据。

　　 原国家发改委副秘书长杨伟民也曾在一次会上透露，国家将根据相应区域不同功能要求给予不同的财政、投资、产业、人口、土地、环境和绩效考核等政策。

　　 “今后几年，全国主体功能区规划以‘差别化’途径推进。”上述发改委工作人员说，在限制开发区域的项目中不一定是“鼓励”的，也可能变成“允许”或“限制”。此前，我国的产业政策是按照“鼓励”、“允许”、“限制”、“禁止”的目录执行，今后也将改为按照主体功能区来实行，《规划》必将引导中国的经济地图规划发生质变。