财税体制改革：新时期改革的优选路径

　　文/侯 卓

　　中国的改革开放在进入第三十个年头之后，在取得巨大成就的同时，也生发出若干引起全社会关注的问题。诸如社会贫富差距拉大、官员腐败、房价高企等社会现象，让部分人群对改革的前景表达出一丝担忧；甚至有少部分人群认为“中国社会的气质已经发生变化”、“改革已经终结”。中国是否还走在改革开放的道路上？中国还要不要继续改革？这两个问题为世人所关注。前段时间，《人民日报》等主流媒体相继发表社论，指出改革的道路要坚定不移地走下去；在温家宝总理向十一届全国人大五次会议所作的《政府工作报告》中，也明确提出要“以更大决心和勇气继续全面推进经济体制、政治体制等各项改革，破解发展难题”。这是对“是否还在改革”、“要不要继续改革”这两个问题做出的官方回应。除此之外，我们同样应该思考：在改革资源稀缺、进一步深化改革遇到既得利益阻碍的情况下，新时期的中国改革应选择哪个领域作为突破口？或者说，应选择哪个方向作为主攻点？

　　中等收入国家陷阱和转型陷阱

　　近段时间以来，有两个概念，引起了人们的关注和思考：中等收入国家陷阱和转型陷阱。

　　“中等收入国家陷阱”是发展经济学中一个非常著名的命题，又被称为“3000美元陷阱”，指新兴市场国家在经济发展突破人均GDP1000美元的“贫困陷阱”后，很快会奔向1000美元至3000美元的“起飞阶段”；但到人均GDP3000美元附近时，快速发展中积聚的矛盾有可能集中爆发，自身体制与机制的更新进入临界，很多发展中国家在这一阶段由于经济发展中积累的矛盾难以克服，发展战略失误或受外部冲击，经济增长回落或长期停滞，陷入所谓“中等收入陷阱”阶段。按照这个理论，中国之前经历的经济高速发展的时期，正好是人均GDP3000美元以下这一“快速发展”时期；随着近年来中国逐渐迈进“中等收入国家”行列，对我国如何进一步保持经济增长势头、化解社会矛盾，提出了更高的要求。可以说，这一阶段，对于中华民族伟大复兴的最终实现，格外关键。

　　与“中等收入国家陷阱”相对应的另一个概念是“转型陷阱”。清华大学社会学系社会发展课题组在2012年1月9日发布了2011年度“社会进步系列研究报告”，引起了全社会的极大关注。报告指出，中国目前最需要警惕的是“转型陷阱”，其重要表现便是改革进程中本来是作为过渡性安排的体制被固定下来，使社会结构趋于定型，固化为“贫富分化”的断层社会。从根本上看，出现这一陷阱的原因是既得利益集团的出现、并在社会范围内掌握核心话语权力；这部分人群为维护既得利益，倾向于维持现状，甚至歪曲使用“维稳”的政策导向，压制意欲进一步改革的动力。如果说，改革是一个“摸着石头过河”的过程，那么“转型陷阱”的表现便是“石头摸上了瘾，连河也不想过了”。简单地说，转型陷阱，本质上便是改革的“半途而废”。

　　如何破解这两大陷阱？一是要靠继续坚定不移地推动改革；二则是要有全局眼光和战略思想，善于选择最优的改革路径。不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域。新时期，中国要改革，更要善于改革！

　　毫无疑问，推动改革的进一步深化，是突破两大陷阱的最有力武器。通过进一步的改革，创造和积聚更多的社会财富，是解决一切经济和社会问题的前提条件。但是，仅仅创造出更多的社会财富，并不足够；与前阶段改革相伴出现的社会分配不公、贫富差距扩大等社会问题，已经给全社会敲响警钟。我们还需要思考：如何在增加社会财富的同时，化解诸多因分配不公而导致的社会矛盾？这便涉及到改革路径选择的问题。

　　不妨通过财税体制改革，即对国家财政和税收制度的更新，来推动整个新时期中国改革的历史进程！

　　管住“钱”，便管住了“人”和“事”

　　几千年的历史一再证明：人、财、事三者是不能分开的，很多时候，控制住了“财”，便控制住了“人”和“事”。一个人想要干成一件（大）事情，离不开“财”的支撑；若是手中没钱，郑和下西洋、洋务运动这些重大历史事件，恐怕仅能出现在现代人的武侠小说（而非历史课本）之中，而孙中山先生前半生一以贯之的一件重要事情，便是为革命筹款。现代社会更是如此，虽然成语中有讲“因人成事”，但现实中一再上演的却是“缺钱坏事”，此类例子十分之多。

　　之所以说财政体制改革具有极其重要的意义，便是基于这种考虑。由于我国当前的官员选拔、监督机制并不健全，可能导致某些官员能力不足（比如靠“走后门”获取官职者），或者为了个人升迁而大搞“政绩工程”、“面子工程”，甚至因为担任公职后放松了对自己的要求，而腐化、堕落。这些问题的解决，可以通过很多渠道进行，但如果想从根本上解决问题，还需要从“制度建设”的角度思考问题。而现阶段，要想改革官员选拔机制、官员考核制度，可能会涉及诸多政治体制中更深层次的问题，且牵扯到的利益关系很可能盘根错节，这都导致直接从官员制度的角度解决问题，容易陷入困境。我们不妨改变一下思路，人、财、事相统一的原理，给我们提供了新的启发。即：如果我们控制住各级政府及政府部门的财权，使其财政收入、支出的活动，都是在社会公众的控制之下进行，即便有关官员“能力不够”、甚至“有贪污的主观意图”，他也不得不严格规范自身的行为。控制住资金的来源，各级官员的“敛财冲动”将会大为降低；而控制住资金的流向，则让那些希望搞“面子工程”的官员无法筹得足够资金来给自己的脸上“抹金”。

　　财政体制改革的核心，是建立起公共财政体系。公共财政体系是一种国家的财政活动以社会需求为导向的财政体系，强调各级政府提供公共物品和公共服务的功能。与公共财政建设的目标相一致，需要对我国现行的诸多方面的财政制度作出革新。今年，立法机关一个重要的任务便是对现行《预算法》作出修改。当前的预算法律制度中，预算权力的配置失衡。预算本应是社会公众通过权力机关，对行政机关的活动进行控制的过程；因此，便需要赋予权力机关以较大的预算权力。但在我国预算活动的实践中，很多地方的预算编制过于简略、人大对预算的审批流于形式、政府部门超出预算范围进行的财政收支活动得不到有效制约，这些现象都削弱了预算作为“权力控制”机制所发挥的作用，也是导致某些部门滋生腐败现象的一个重要原因。阳光是最好的防腐剂，只有通过预算制度的改革，通过预算将政府的活动范围限制在权力机关批准的限度之内，并强化预算公开和社会各界对政府活动的监督 ，才能实现预算制度的本旨，并真正建构起公共财政体系。

　　税收体制改革：解决社会财富分配不公的问题

　　社会财富分配不公、贫富差距拉大，是危及中国社会稳定的重要因素。因此，在税收体制方面进行变革，直接关系到社会民众切身利益，具有强烈的社会需求和民意基础。

　　中国的税收体制改革，宏观上看应强调结构性减税的制度目标。即总体上应降低全体纳税人的宏观税负，在这个前提下，考虑增加直接税（最典型的是所得税）在税收中所占比重，这能强化社会民众的纳税人意识，也能让政府部门明白自己的财政收入来自纳税人的贡献，从而更好地依法行政；同时，注意发挥税收调节收入的“杠杆”作用。近年以来，我国不断提高个人所得税的工薪扣除标准，使广大较低收入的群体，无须缴纳个人所得税；同时对高收入群体征收最高税率可达到45%的个人所得税。这一税制改革，其目标之一便是发挥税收在调节收入中的作用，试图通过税收体制改革，在一定程度上解决社会财富分配不公的问题。

　　在上海、重庆推行的房产税改革试点，也在一定程度上具有调节贫富差距的作用；而近年来讨论越来越多的开征遗产税问题，同样是基于矫正社会分配不公的考量。从这些都可以看到，通过对税收体制进行改革，可以在很大程度上解决社会分配不公问题；且由于税收直接关系到每一个纳税人的财产权益，因此，在中国出现“中等收入群体焦虑” 现象的今天，对这个领域深入改革的呼声，越来越强烈。

　　一个具有现实可行性的改革路径

　　温家宝总理在《政府工作报告》中指出，要深入推进重点领域的改革；财税体制便被列入“重点领域”的范畴。他指出，要推进财税体制改革，理顺中央与地方及地方各级政府间财政分配关系，更好地调动中央和地方两个积极性。之所以在现阶段需要强调财税体制改革的重要性，除了因为其直接关系到国计民生，还因为相对其他改革路径（例如官员选拔制度改革、司法体制改革）而言，财税体制改革更具现实可行性，遇到的阻力可能相对较小。用经济学术语说，这种改革取向，“投入产出比更高”。

　　这是因为财税体制改革在很大程度上直接有利于纳税人（例如旨在结构性减税的税制改革）的同时，并未直接损害某些社会阶层的既得利益；甚至，由于所有的社会成员都属于“纳税人”范畴，因此，强调对政府财政活动“民主控制”的财政体制改革，根本上看，是对包括社会各阶层在内的全体民众有利的。因此，推进财税体制改革在现阶段具备较高的现实可行性，其可如春风化雨一般，无声地滋润着中国大地，潜移默化却又势不可挡地推动着中国改革的车轮滚滚向前！