汶川地震万亿防灾工程镜像：校舍设计缺陷仍在

　　衣鹏

　　“仅靠政府从上到下不断督办，还是难免有一些欠发达地方，缺乏合格的设计施工力量，存在工程建设中的问题。”

　　汶川地震四周年之际，上万亿防灾减灾工程几近建设完毕。国家减灾委员会于去年5月12日举行全体会议，将刚刚过去的十一五称为受灾最严重的时期，专家预计今年会议将讨论中国“十二五”期间的防灾减灾体系规划。

　　在中央政府集中规划监管的体系下，汶川地震灾后恢复耗资已超1.7万亿，一些重灾区的财政拨付方向正过渡到对基层政府与社区自治的扶持；举国关注的超过2400亿投资的三年校舍安全工程，已推进95%以上的工程完工，但执行中屡见“中国式”难题。

　　又一年地震纪念日前夕，国家减灾委专家委员会副主任史培军日前对新华社记者说，“如何进行巨灾的综合防御，目前，无论在政界、产经界、科技界等社会各界还没有达成共识。” 在同一场合的国家减灾委秘书长，民政部副部长罗平飞也说，中国需要加快制定国家综合防灾减灾战略为主体的顶层设计。

　　汉旺“乔迁”：乡镇集中重构样本

　　在四川省灾情严重的德阳市，现任市长陈新有1982年大学毕业，就被分配到德阳市汉旺镇，5·12地震发生时，陈已在当地东方汽轮机厂工作超过20年，时任东方电气集团董事，震后半个月，他出任德阳市代市长。

　　几日前在钓鱼台国宾馆，陈对数十位外国企业、环保组织和智库的嘉宾介绍了他熟悉的汉旺镇重建过程。他在幻灯片最后展示，日本、智利、海地等地的重建速度缓慢，似乎证明了中国施行的正确重建模式。

　　汉旺镇过去的近3万居民都面临了迁徙，一是沿地震带上的农村居民，一是车间被摧垮的东方汽轮厂的员工。德阳市施行的重建方案推动了几个巨大的标准化住宅区建设。这源于中央部委自上而下修订出台了更严格的建筑抗震标准。

　　陈在接受本报记者专访时说，一开始部分村民可能无法理解，但现在汉旺集中规划居住的模式可能被证明是科学和安全的。除建筑的防灾设计外，还同时强化了环保节能的功能。

　　新聚集的社区也面临问题。官方数据显示，至2010年9月，整个四川灾区整体完成的投资额已超过85%。为了保证新建工程的进度，很难就规划给予居民充分的参与时间。一些居民认为，他们在经济上遭受了损失。

　　陈新有认为准确的政策应是将过去的宅基地复耕。但当地居民说真正施行者非常少，再进行耕种的成本极高。许多人的想法是，不太可能经常去坐未来在小区环线上行驶的中型公交车出去种地。

　　“共同的价值观是慢慢磨合的。”陈新有说，这类建设至少先摸索出了的农村民房的抗震建筑标准。在这类技术标准基础上，陈新有们创造了一些类型化的集聚。他称之为“明星村”，比如一批100多户擅长年画的人家，组成的一个村落，正被视为日后旅游开发的机会。“这提升了边际收益。”陈说，当地政府投入并不多，大约每户在住房上的补助是三万元。本报记者到过那个村庄，去年在那里服务的社工说，这些家庭间还在逐渐熟悉。

　　汉旺镇所在的绵竹市(德阳下辖县级市)，在地震中进驻了大量的民间社会组织。中央确定的社会管理创新试点县市中，德阳和绵竹都在其中。当地政府机关建立的信息平台，本就自发聚拢了一些民间组织。

　　有一部分资金会用于向社会组织支付服务费用。陈新有说，每年按社区居民人头拨付的资金规模应在20-30元/人。一些如敬老院等政府运营的机构也会大量购买社会组织服务。

　　除此之外，当地市政府今年决定要继续对社区的管理人员予以全额的财政工资福利。“过去大多数人就是村党支部或村委会成员，要提高他们的社区服务水平，难度不小，但有助于新社区的发展。”陈新有说。

　　在居住问题基本解决后，目前汉旺重建留下的最大难题，仍是曾在汉旺镇驻扎的“十里东汽”离开后的产业真空。尽管上级政府制定了诸多规划设想，但寻找商业机会已不同于基础设施建设，不得不寻求更广泛的参与。“今年我们又重做了一些规划。”陈新有说。

　　校舍重建：筹资压力仍在

　　另一个重建重点是校舍安全。国务院2009年4月决定，将施行一个三年的加固修缮计划，其总投资超过2400亿元。直至今年5月，一位编写了相关修缮加固标准并在各地推动执行的专家对本报记者说，这项工程各地均已基本开工超9成。这一中小学校舍安全工程在国务院层面成立专项领导小组。一位教育部副部级官员担任办公室主任，其他相关中央部委参与。分管的国务委员则会经常过问进展。各个省区都开设了每月上报制度，并设立了专门宣传网站。

　　新的建筑标准要求，在地震带周边区域的教育设施需要达到8度设防的标准。但它很快遭遇一些中国式问题。首先是资金方面，中央首期投入的资金仅80亿元，由于项目工期压缩较短，省、县一级都不乏筹资压力。

　　尽管一定比例的地方债也投入到这一项目中。在2011年春节前夕，领导小组仍然一纸文件发至各地，要求预防和制止建设项目拖欠农民工工资的问题，以免影响这些流动人口回家过年。

　　参与震区援建的同济大学研究团队对发达地区上海进行的调查显示，发现其与全国其他地区一样，存在四类设计缺陷，埋下应对强震的隐忧。一是层数及高度超过规范要求。20%被调查房屋存在这一问题；二是横墙间距过大，并不符合乙类建筑标准；三是构造柱、圈梁缺失或布置较少；四是局部拆除承重墙，以将住宅改建成教室，多见于幼儿园建筑。

　　而改换这类传统设计，资金寻求将更为巨大。这类修缮加固工程的一半流程是，先由评估机构对建筑物需要的改进进行发现和统计，而后设计机构进行工程设计，而后才能正式进入施工。而资金问题在设计环节就已显现。

　　2010年5月12日，上海世博会期间，一位执笔编写了校园加固技术标准的专家在世博园一场纪念北川重建的活动上说，刚进行一年的校舍工程，从设计环节开始，校园安全项目就很难吸引全国大型的设计单位，主要靠当地的事业单位设计院完成。

　　“在很多地方最初拟定的设计费只有市价的1/5！”建设主管部门聘用的专家告诉本报记者，他频频飞往各省参与设计原则的宣讲，以免达不到抗震要求。

　　中央政府试图对各地工程采用严格的监管手段。每一项加固工程，都必须用专门的系统将施工、设计、监理各方的基本资料和工程进度用专门数据系统上报。此外还要对加固后的校舍拍摄照片和影像。但2011年年中的一次内部通报显示，绝大多数省份填报完成的工程动态信息不到10%。

　　由于中央财政体量较小，领导小组决定用“以奖代补”的方式激励地方投入，因此需要了解工程进展。一位教育部官员曾公开解释，“干得好可能就多给你，干得不好可能就不给你。”

　　新华社的报道显示，各地采取了将这一工程纳入官员考评，扩充融资渠道等各自不同的措施推动工程。但前述编写相关标准的专家对本报记者说，仅靠政府从上到下不断督办，还是难免有一些欠发达地方，缺乏合格的设计施工力量，存在工程建设中的问题。

　　在其他专门的防灾建设领域，数年来国家减灾委专家委员会郑功成等成员专家不断呼吁，中国完善防灾救灾的方向应是建立多维组合的灾害保障体系，让政府、市场、社会等各司其职，各显其长，其中尤其要盘活市场机制和社会组织。