国家级开发区再开闸 国家批个帽子地方政绩冲动

　　21世纪经济报道 刘玉海 章琴丽

　　开发区谋求升级的举动，正暗潮汹涌。

　　2009年国家级开发区扩容的闸门在关闭五年之后倏然敞开，此后两三年间，国家级开发区由之前的54家急剧扩展到而今的135家。而这又刺激更多的省级开发区萌生升级之意。

　　仅在安徽省内，目前就有五家开发区和高新区正在准备申请成为国家级开发区和高新区。而此前的2011年一年内，安徽就有铜陵、滁州、池州三家经开区获批升为国家级经开区。

　　事实上，不仅仅是安徽。从全国范围内看，更多的开发区亦正在申请中。

　　从地方角度考虑，当然能理解其升级冲动背后的政绩和利益诉求。但从国家战略角度来看，当国家级开发区大量增加，其难免有沦落为一种虚衔、荣耀与“帽子”的危险，并导致国家级开发区失去其原本应有的承担国家战略探索的使命。

　　1. 开发区新升级运动

　　此次开发区、高新区升级风潮起于2009年，盛行于2011年。

　　2003 年，由于经济过热，各地出现了大量不顾实际条件、盲目设立的各类开发区，国务院办公厅下发了《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》。自此，省级开发区升级工作闸门关闭。对于很多早就在谋划升级的省级开发区来说，这一等就是5 年。

　　2009 年，作为国家级开发区成立25 周年的贺礼，审批闸门再次谨慎开启。

　　按照相关规定，申报国家级开发区需符合以下条件之一：1.主要经济指标在申报前两年保持持续增长，综合投资环境评价总指数排名在25位之前；2.年工业产值40亿元/平方公里以上；3.年税收收入达到10亿元；4.年出口额达到5亿美元；5.实际吸收外商直接投资累计10亿美元。

　　当年，两家省级经济技术开发区和两家高新技术开发区幸运获得升级“礼包”。此后，国家级开发区扩容突然加速。

　　仅2010年上半年，就有23家省级开发区陆续升格为国家级。在高峰的2011年，在长三角地区，就有安徽池州、江苏张家港、江苏太仓港、江苏锡山、江苏盐城、浙江嘉善等多家开发区以及江阴国家高新技术产业开发区升级为国家级开发区、高新区。以山东为例，经过这一轮的“跑部行动”，山东省国家级经济技术开发区达到9个。

　　经过这一轮扩容之后，国家级开发区的数量比过去20多年的总和还多。而或许正是鉴于这轮国家级开发区扩容大开闸，更多的省级开发区开始蠢蠢欲动。

　　比如，2月20日公布的《2012年河南省对外开放和大招商工作专项方案》就明确提出“加大国家级、省级开发区建设力度，支持具备条件的国家级、省级开发区扩区和调整区位，支持符合条件的省级开发区申建国家级开发区”。

　　2. “国家级”的诱惑

　　通过分析新扩容的国家级开发区的分布特点，不难发现，此次扩容从一定程度上，是要为“十一五”以来密集出台的一系列区域发展战略规划提供战术上的支撑。

　　比如，此次批复的国家级经开区，相当大一部分位于区域规划范围之内，正如金昌、天水对应《关中- 天水经济区发展规划》，吉林对应《长吉图开发开放先导区规划》，九江对应《鄱阳湖生态经济区规划》，马鞍山、安庆对应《皖江城市带承接产业转移示范区规划》，东营对应《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》………从一定程度上来说，新扩容的国家级开发区和区域发展规划之间既形成了一种“点面”关系，也形成一种“虚实”关系，因为，只有获得更多的产业发展平台，区域发展规划的实施才能真正落到实处。

　　开发区的原上级主管部门国务院特区办原综合司司长柳孝华的说法也印证了这一分析。

　　“现在是王岐山副总理主管开发区的工作，我的理解是，国家把每一个单个的开发区当做一个区域的支撑点。”柳孝华说。

　　比起中央从落实国家区域发展规划出发而对国家级开发区扩容，地方——无论是省级开发区还是所在地政府——有着更强烈的升级冲动。

　　除了政绩因素，开发区升级还有一系列“好处”：第一，面子因素——跻身“国家队”了；第二，国家级开发区的软品牌因素——影响力更大、更易于吸引投资；第三，交流的平台不同，视野不一样。

　　此外，升级进入“国家队”后的开发区，国家将在安排建设用地指标、扩大基础设施建设贷款项目的贴息规模和提高贴补率等方面给予更多的优惠。同时，升级后的开发区可以享受同级人民政府的审批权限，从而提高服务效率，打造更加优越的投资软环境。

　　“为什么国家要公布1568家国家级和升级开发区名单？就是银行贷款就优先啊！”中国开发区协会副秘书长周振邦说，“国家承认了就是给你一个软平台，投资环境就变了，无形的东西给你了，竞争力增强了”。

　　3. 国家级开发区应承担战略使命

　　虽然对中央进行国家级开发区扩容的战略意图表示理解，但柳孝华不乏忧虑。

　　“比如说，开发区的数量是不是太多了？单个开发区的规模是不是还不够？布局上是不是有点分散？”在柳孝华看来，沿海的开发区过多——仅江苏省，国家级和省级的开发区就有100多个，还不包括更低级的——中西部跟着沿海的方式做，每个县都设了开发区，“这个行政成本是相当高的”。而且，中央只是批准省级开发区升级而缺乏国家级开发区的退出机制，缺乏激励。

　　相较于上述问题，柳孝华更大的忧虑是担心国家级开发区过多之后出现战略迷失。据柳孝华介绍，最初的一批国家级开发区是属于国家战略--当时，中央的意图是，把沿海两亿人甩到国际市场“找饭吃”，把国内市场让出来。“现在就有个问题：国家批那么多国家级开发区，赋予了他们什么战略？要求他们做什么？并不清楚。”

　　“现在国家级开发区就是批个帽子，具体还是由当地部门在做。” 在柳孝华看来，这多少脱离了国家最初设立开发区的战略意图。

　　对于当前开发区这一局面，柳孝华的设想是，“国家级开发区能不能抽出几大板块，除了兼顾本地的发展以外，还兼顾到国家大的经济板块、大的战略？起码激励他们在国家使命中承担更重要的角色！”