现阶段提高我国银行业监管有效性的六个问题

　　中国银监会副主席 周慕冰

　　加强和完善银行监管，是银行业科学发展与有效支持实体经济的永恒主题。本轮国际金融危机爆发后，国际监管组织和各国监管当局进行了全面系统的反思，提出了一系列旨在加强和完善银行监管的新理念、新措施。中国银监会始终坚持创新监管理念和措施，推动银行业在改革中稳步前行，不仅成功抵御了国际金融危机冲击，而且实现了自身稳健经营，支持了实体经济平稳较快发展。但是，我们要清醒认识现阶段银行业面临的诸多挑战，一方面，我国转变发展方式和调整经济结构的步伐不断加快，银行业支持实体经济发展的任务更加艰巨；另一方面，国际金融稳定理事会和巴塞尔委员会提出了资本、流动性以及系统重要性银行监管的新标准，银行业将会受到更严格的监管。为此，我们必须以科学发展观为统领，全面贯彻落实中央经济工作会议和全国金融工作会议精神，优化监管理念，加强监管引领，进一步提高银行监管的前瞻性、针对性和有效性。

　　一、更加注重激励性监管，逐步实现约束性监管与激励性监管的有机结合

　　本轮国际金融危机的主要原因是金融机构自身的内控机制失效，内控失效的外在原因是约束性监管过多而激励性监管太少。事实上，制度经济学和信息经济学的发展深刻地揭示了激励机制在市场经济中的重要作用。1996年诺贝尔经济学奖获得者维克里认为，在一个充满非对称信息的市场里，市场是否有效，完全取决于市场规则是否符合激励相容条件，激励机制能否有效诱导市场参与者自觉地披露信息和努力工作，切实避免逆向选择和道德风险。从我国的情况看，商业银行通过股改和公开上市已初步建立了现代银行制度，具备了实施激励性监管的条件。因此，要逐步建立合理的监管激励机制，充分提升商业银行加强内部管理和控制的积极性、主动性，使监管政策内化为银行的规章制度，使监管措施内化为银行的自觉行动，使监管要求内化为银行的自我约束，真正做到激励相容，变“要我干”为“我要干”。

　　一是加强自查自纠。对于监管部门关注的重点工作，可要求银行先行自我检查和自我纠正。自查自纠成效明显的，应减轻甚至取消处罚，自查自纠不力的，应加重处罚。

　　二是实施差别监管。要实行监管措施与银行风险状况挂钩、与银行经营管理和风险控制水平挂钩的制度安排，充分发挥监管措施的引领功能。比如，在市场准入监管方面，优先支持经营稳健和管理规范的银行，对风险控制水平较高的银行适当降低准入门槛。

　　三是激活市场主体。要通过激励性监管措施，充分发挥银行作为市场主体的能动性，切实增强其在防控风险中的第一责任人意识。比如，在实施非现场监管中，要鼓励和支持有条件的银行根据实际情况，在满足最低监管目标值的基础上，确定更高的资本充足率、拨贷比和更低的风险集中度、杠杆率等指标，作为全行经营计划，以促进经营机制的自我完善和风控水平的主动提升。

　　二、更加注重创新监管，逐步实现银行监管与银行创新的良性互动

　　创新最早是由经济学家熊彼特1912年在《经济发展理论》中提出的，以戴维斯、诺斯、沃利斯为代表的新制度经济学家进一步指出，金融创新作为制度创新的重要组成部分，是一种与经济制度互为影响、互为因果的制度变迁。在本轮国际金融危机中，欧美银行业的创新在很大程度上属于过度创新，而我国银行业相对说来则是创新不足。我们要充分吸取欧美银行过度创新的教训，在坚持风险可控的前提下，营造有利于银行业创新的政策环境。

　　一是鼓励支持实体经济发展的产品创新。要鼓励银行围绕实体经济发展的真实需求和能够形成生产力的有效需求，不断加大金融创新，把稀缺的信贷资金配置到实体经济中最急需的行业和企业，提升对实体经济的服务水平和质量。当前，要针对小微企业缺乏有效抵质押品和“三农”受自然条件影响较大的特点，创新出“量体裁衣”式的金融产品和工具，切实改进对国民经济薄弱环节的金融服务质量。

　　二是探索围绕资产管理的业务创新。资产管理业务不占用资本，风险较小，又能够改变银行过分依赖利差的盈利模式，有利于银行转变发展方式。要引导银行将资产管理作为创新重点，在风险可控、成本可算、信息充分披露的前提下，积极创新金融产品和业务流程，为客户提供差异化和个性化的金融服务。

　　三是研究推进信贷资产的证券化创新。资产证券化可以增强银行流动性，降低加权风险资产规模，缓解资本占用压力。要鼓励商业银行选择质量好、收益稳定的贷款作为基础资产，坚持结构简单、规模可控、信息透明的原则下推进信贷资产证券化，坚决防止将单级证券化产品衍生成复合产品。

　　三、更加注重公正监管，逐步实现单体机构监管与整体行业监管的有机统一

　　银行监管的目标之一是保护银行业公平竞争和提高银行业竞争能力。公正是市场经济实现充分竞争和良性发展的基石。如果制度安排先天性地存在不公正性，就会导致资源错配和市场失效。银行业的公正监管就是要将所有机构视为法律地位平等的市场主体，实施具有一致性和科学性的监管政策与监管措施。

　　一是更加注重监管规则的科学性。这是公正监管的先决条件。要逐步跳出偏重于规范银行具体经营行为的思维模式，研究制定立足于规范行业竞争和维护市场秩序的监管规则。这就要求监管部门更多地调研和听取银行意见，准确掌握行业和市场动态。

　　二是更加注重监管评价的一致性。这是公正监管的基本要求。要不断完善市场准入制度，最大限度地统一不同类型银行的准入标准，从源头上杜绝监管套利；要不断提高非现场监管水平，增强不同银行监管工作的协调性和统一性；要探索开展横贯式现场检查，在同一时间对不同银行的同一类业务、同一类客户进行检查，确保对不同机构和不同地区的查处标准与监管要求相互一致。

　　三是更加注重监管执法的权威性。这是公正监管的重要基础。唯有严格执法，才能切实保障监管的公正性。要坚守风险底线，通过持续的信息收集和风险分析，准确发现并及时揭示各种风险苗头。要加强监管处罚与问责，杜绝选择性执法，改变以往市场准入多而持续监管少、风险提示多而行政处罚少、监管要求多而后续措施少的现象。

　　四、更加注重合作监管，逐步形成既不交叉又无空白的监管合力

　　当今世界已经进入被经济学家斯蒂格利茨称为“没有全球政府的全球治理体系”的全球化时代，构建出有效的国内外金融监管合作机制显得尤其重要。我国银行业近年来综合化经营和国际化经营程度日益提高，加强监管合作成为提升银行监管有效性的必由之路。

　　一是强化银监会内部的联动监管。要建立健全监管联动平台，加强银监会与各派出机构之间的联动，共同研判监管对象的风险动态，以确保对银行总行与分支机构监管的上下一致与协调统一。

　　二是强化国内同行的联合监管。要继续利用好“一行三会”之间的联席协调会议平台，积极开展跨部门联合督导和联合检查，筑牢银行、证券、保险机构之间的“防火墙”，有效防范跨业风险。

　　三是强化国际同行的联席监管。本轮国际金融危机凸显出金融活动国际化与金融监管属地化的矛盾，加强全球金融监管协调与合作非常必要和重要。要继续加强与全球监管者的信息交流和监管合作，积极参与国际金融监管改革和标准制定，在国际金融监管活动中发挥更大的作用。

　　五、更加注重并表监管，逐步实现从单一法人监管向集团并表监管的根本转变

　　巴塞尔委员会于1979年首次提出了“并表监管”概念，1997年将并表监管确定为《有效银行监管核心原则》的一项核心原则。从我国的情况看，一方面，银行业综合化和国际化经营程度不断提升，业务关联性和复杂性不断增强；另一方面，尽管近年来各银行集团的并表管理意识有所加强，但集团对海外机构和附属机构的管理有效性仍然不足。加强并表监管的任务非常迫切，并表监管的方法和内容需要进一步完善。

　　一是完善并表监管体制。要贯彻落实《银行并表监管指引》，并表监管体制由过去银监会监管各银行总行、派出机构监管各银行分支机构的平行式监管，逐步转向适应银行集团的自上而下式监管；并表管理体制由过去的银行集团通过派驻董事实行管理，逐步转向以派驻董事为主、条线管理为辅的管理体制。

　　二是拓宽并表监管内容。不仅要关注银行集团的监管指标执行情况，更要摸清集团内股权结构，关注集团内部风险传染和蔓延；不仅要加强对重点业务和重点机构的风险管理，更要关注集团并表管理框架的完善，做到各类机构、各种业务、各个区域全面覆盖，财务状况、风险水平、IT信息全面并表。

　　三是健全并表监管工具。当前，要根据银行集团与单一法人的差异，参考商业银行监管评级体系，尽快建立银行集团的风险评估和监管评级体系；通过专项现场检查和日常监管，综合评估银行集团并表管理能力。

　　六、更加注重行为监管，逐步实现审慎监管与行为监管的有机统一

　　本轮国际金融危机暴露出的一个主要问题是，对商业银行的行为监管不够，对金融消费者的权益保护不够。只有实现机构审慎监管与市场行为监管的有机统一，才能切实提升银行监管的有效性。当前，从我国情况看，部分银行不合理收费和附加贷款条件不仅损害了银行声誉，而且增加了交易成本，扰乱了金融市场秩序。必须更加注重行为监管，切实保护金融消费者权益。

　　一是规范业务行为。要着力推进银行各类业务行为的规范化，重点要规范以业务转型和业务创新为名而附加贷款条件和增收服务费用的违规行为。要明确不得以贷转存，不得存贷挂钩，不得以贷收费，不得浮利分费，不得借贷搭售，不得一浮到顶，不得转嫁成本。

　　二是规范信息披露。督促银行按照名录管理和统一定价原则，建立起科学合理、公开透明的收费制度，将服务收费项目进行梳理排序，逐项列示服务名称、项目功能、适用客户和收费标准等内容。在推出新的收费项目或调整收费标准之前，及时告知金融消费者，确保其具有对价格变动的知情权和对产品的选择权。

　　三是规范投诉处理。督促银行进一步明确内部分工，加强投诉管理，加强舆情监测，创造通畅有效、界面友好的举报和投诉渠道，及早发现苗头性问题；按照“问题到我为止”的原则，通过专岗专人和快速应对机制，及时有效地解决消费者所反映的问题。　　（作者系中国银监会副主席）