上海综合保税区：挺进自由贸易区

　　上海综合保税区作为我国第一个保税区、第一个保税物流区、第一个保税港区，自诞生之日起就成为带有“自由贸易园区”基因的“试验田”

　　文‖上海国资记者 孙玉敏

　　2012年3月6日上午，洋山保税港区“保税船舶登记”启动仪式在上海举行，洋山保税港区成为全国首个开展“保税船舶登记”的试点区域。这也是我国第一次在海关特殊监管区域设立船舶登记机构。

　　此前，由于国外船舶登记成本低(船舶进口税在船价中占很大比例)、又能享受退税等优惠政策，中资国际航运船舶大都选择在国外登记，存在不挂“五星红旗”、而挂“方便旗”的现象。“这部分占实际上属于中国的船舶的60%多，真正挂中国国旗的船舶只有30%多”。上海海事大学教授宗蓓华介绍 。

　　船舶在国外登记，其后续服务如验船、维修等收益中国就拿不到。更重要的是，宗蓓华强调，由于船舶不挂中国旗，中国船队规模受到影响，在国际海事事务方面话语权也受到影响。“保税船舶登记”政策的推出，将有力吸引这些船舶“回归”，也将吸引更多的国外船舶到中国登记。

　　这是上海综合保税区近年来推出的诸多功能创新之一。管委会副主任简大年告诉《上海国资》，截至目前，已经有融资租赁、期货保税交割、国际贸易结算中心等许多功能创新正在先行先试。

　　功能创新

　　为了提高航运资源配置与高端航运服务能力，上海综合保税区于2010年6月正式启动融资租赁业务。近期，在单机单船项目公司(SPV)项目全面启动的基础上，将业务领域从飞机、船舶拓展至大型海洋工程、成套重装备、轨道运输设备等租赁领域。截至目前，上海综合保税区累计已引进4个融资租赁母公司和11个单机单船项目子公司，租赁资产规模超过10亿美元。

　　2010年12月24日，上海综合保税区开始期货保税交割业务试点。日前，洋山保税港区刚刚完成了期货保税仓单质押第一单。这是国内保税货物首次获批通过质押形式实现融资功能。

　　期货保税仓单质押是由银行出具相当于质押货物进口税款的保函，通过这种融资方式，企业可以在货物尚未完税前即可质押融资，从而提高企业资金利用效率。

　　目前，上海江铜国际物流有限公司等3家经海关备案的试点企业，已分别成功通过中国银行上海分行获取首批期货保税标准仓单质押融资，首批业务总融资额达145亿元。

　　作为国内率先试点地区，目前洋山保税港区已走通从仓单生成、仓单质押，到期交割、期转现交割、仓单注销、报关出口和转口出境等期货保税交割业务的7大环节，从而促进了更多的大宗商品企业和交易集聚上海。2012年一季度，通过上海综合保税区进出口的铜达到了40万吨，同比增长30%，新注册的大宗商品企业累计达到24家，注册资本近10亿元。

　　简大年表示，下一步管委会将根据企业的实际需求，围绕深化推进期货保税交割试点和大宗商品产业发展，重点做好五项工作：一是推动期货保税交割业务从试点走向常态化运作；二是树立大宗商品作为洋山保税港区重点支柱产业的地位；三是继续推动大宗商品在洋山保税港区的规模化运作；四是探索启动居民企业外币离岸账户操作试点；五是探索研究洋山的价格信号功能。

　　三区联动

　　可以说，上海综合保税区本身就是政策功能不断创新的产物。

　　作为我国第一个保税区、第一个保税物流区、第一个保税港区的诞生地，上海一直在对保税区进行着政策功能上的创新突破。

　　上海最早的保税区是在浦东开发开放大潮中，于1990年6月成立的外高桥保税区，亦是中国第一个保税区。在10平方公里范围内封关运行，实行特殊的海关监管和税收、外汇政策，拥有国际贸易、仓储物流、保税加工、商品展示等功能，还可以部分开展海铁联运业务和集装箱拆拼箱业务。但这一保税区设置在港区之外，且没有出口退税功能，不具有出口加工区的政策功能。

　　出口加工区是另一种特殊监管区域，具有保税加工功能，货物自境内区外进入区内即可办理退税。主要为出口加工服务，不得经营商业零售、一般贸易、转口贸易及其他与加工区无关的业务。

　　用中国保税区出口协会副秘书长焦建群的话来加以概括，其特点就是，保税区是“由外到外”；出口加工区是“由内而外”。

　　正因为外高桥保税区起步的时候，没有出口加工区的政策功能，才拉动了外贸企业的大量集聚，形成了医疗器械、红酒、工程器械等专业化贸易平台，并多年保持了进出口贸易额国内保税区第一的地位。

　　当然，这在一定程度上也限制了内贸和物流产业的发展。为此，经国务院特批后，2004年4月15日，外高桥保税物流园区在外高桥港区应运而生。保税物流园区实行保税区及出口加工区叠加政策，因而具有了国际贸易、国际中转、保税仓储等功能，并与相距3公里的外高桥保税区比肩为邻，形成互为呼应之势。

　　2005年12月25日，远东第一大港——洋山深水港启用，洋山保税港区同时封关运作，这是中国第一个保税港区，功能最为全面。它综合了前两种保税区域的所有功能，并实现区港合一，还拥有外高桥保税区和保税物流园区均不具备的口岸功能。

　　2010年9月，浦东机场综合保税区宣告成立，这是设立在内陆地区的具有保税港区功能的海关特殊监管区域。至此，上海浦东沿海100多公里的黄金岸线上，依托外高桥港、洋山港以及该地区的浦东国际机场，呈现了三大不同类型的保税区。虽然各有其功能优势，但区域政策仍然不能互通。

　　为此，在建设国际航运中心的大背景下，南汇并入浦东新区版图以后，上海开始正式推动各保税区域的整合。2009年11月18日，整合了外高桥保税区(含外高桥物流园区)、洋山保税港区的上海综合保税区正式成立。2010年9月新成立的浦东机场综合保税区并入后，最终形成了“三区联动”的局面，由上海综合保税区管理委员会统一管理。

　　对于此次整合，焦建群的评价是“国内最成功的”。 整合后的上海综合保税区，集聚了保税区、保税物流园区、出口加工区、保税港区、综合保税区等五种类型海关特殊监管区域的政策优势，在海关监管、外汇管理、检验检疫等进出口管理上基本达到了国内最为齐全、最为便捷和最为开放的程度。“通过整合，让原来不能完全享受保税优惠政策的区域享受到了政策”。

　　焦建群认为，上海的整合之所以能够成功，还有一个重要因素，就是拥有上海市斥资建设的电子口岸平台。该平台是2005年在“大通关”背景下建立的，通过启动“统一平台、区域联动、选择申报、多点放行”改革试点，探索实施了“便捷通关”、“无纸通关”、“快速通关”、“分类通关”等通关模式，口岸通关效率大大提高。

　　“上海是各种政策运用最好的区域。其他很多地区都停留在要政策阶段，上海则是根据地区发展需求开发功能，不是需要给政策而是需要配政策”。

　　航运中心核心区

　　通过“三区联动”，上海综合保税区实现了政策、资源、产业和功能的联动互补，集聚效应大大增强。2008年，整个区域进出口总额为626亿美元，而2011年完成进出口总额为950亿美元，实现了大幅增长。

　　更为重要的是，整合之后的上海综合保税区进一步厘清了自己的定位，那就是成为国际航运中心的核心区域、国际贸易中心的重要载体、国际金融中心的重要突破点。

　　2009年4月，国务院正式发布《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和航运中心的意见》，明确提出，到2020年上海要基本建成具有全球航运资源配置能力的国际航运中心。同时希望上海探索建立“国际航运发展综合试验区”。

　　在《上海国资》的采访中，有关专家学者一致表示，建设一个真正的国际航运中心，需要硬件、软件兼备。

　　上海国际航运研究中心秘书长真虹认为，硬件方面，与纽约、伦敦等世界航运中心相比，上海的差距在不断缩小。2005年上海港就以4.5亿吨的总吞吐量超越新加坡，成为世界上吞吐量最大的港口。2005年12月洋山深水港建成开港以来，更加巩固了这一地位。目前上海已赢得了货物吞吐量和集装箱运量两项世界第一，其中货物吞吐量是连续6年排名世界第一。但在软环境和现代航运服务业方面，则还存在较大差距。当前上海市航运业及其相关产业仍然集中在船舶运输业和港口及水上运输辅助业，航运金融、船舶保险、海事仲裁和航运信息咨询服务等现代航运服务业还欠发达，国际化程度较低。

　　《上海国资》采访的众多专家认为，国际航运中心软环境主要包括税收制度、海关监管制度、金融监管制度、政府管理制度及相关法律法规等几个方面。

　　宗蓓华告诉《上海国资》，上海要在2020年基本建成国际航运中心，必须使海关、金融、政府等管理服务变得有竞争力。

　　在她看来，“软环境”的改善，关键在于航运政策和管理制度的突破和创新，这是“国际航运发展综合试验区”的主要功能之一。

　　根据国务院《意见》，“试验区”是航运政策和制度创新的、先行先试的示范基地，是我国航运政策和制度创新的“实验室”和“孵化地”。

　　“目前试验区是一种开放政策区域，并且是全国唯一。”宗蓓华表示，“尤其是中国税收、金融等诸多方面存在制度绑定因素的条件下，这一区域的存在，有利于促进上海国际航运中心建设的突破。”据她介绍，目前该“实验区”的许多先行先试功能，大都通过上海综合保税区实现。相比保税区、保税港区和综合保税区，以后试验区的开放度会更大一些。

　　据简大年介绍，根据“三区”原来的功能优势，上海综合保税区各区域定位各有侧重。洋山保税港区重点建设国际航运综合实验区，大力发展国际中转、现代物流、商品展示、仓储租赁、期货交割等多层次业务；外高桥保税区重点建设国际贸易示范区，大力发展进出口贸易、转口贸易、保税展示、仓储分拨等服务贸易功能；浦东机场综合保税区重点建设航空功能服务先导区，大力发展航空口岸物流、贸易和金融服务等功能。他表示，上海综合保税区将不断先行先试、创新功能，最终谋求向“自由贸易园区”转型升级。

　　距“自由贸易园区”有多远

　　实际上，上海综合保税区自诞生之日起，就成为带有“自由贸易园区”基因的“试验田”。所谓自由贸易区，是指国家内部某种类似自由港的经济特区，而自由港则是指全部或绝大多数外国商品可以免税进出的港口。据宗蓓华介绍，目前世界集装箱港口中转量排名靠前的新加坡港、中国香港，均实施自由港政策，吸引了大量集装箱前往中转。自由贸易区除了具有自由港的大部分特点外，还可以吸引外资办厂，发展出口加工企业，允许和鼓励外资设立大的商业企业、金融机构等。

　　从定义上说，真正的自由贸易区，是指设在国家与地区境内、海关管理关卡之外(境内关外)，允许境外货物、资金自由进出的区域。对进出该区域的全部或大部分货物免征关税，并且准许在区域内，开展货物自由储存、展览、拆散、改装、重新包装、整理、加工和制造等业务活动。

　　《上海国资》发现，要成为真正的“自由贸易区”，真正实现“境内关外”，上海综合保税区在开放程度、功能拓展、管理体制等方面还面临不少制约。比如，目前综合保税区内，外汇结算仍存在一定局限性；监管政策也有诸多壁垒。

　　真虹告诉《上海国资》，目前上海综合保税区实际还是“境内关内”，因为园区内还有海关监管等。而一旦真正实现“境内关外”，园区内不存在海关。

　　业内人士表示，中国国家体制管理是条块分割式管理，综合保税区涉及海关、税务、检验检疫等多个国家部门，上海是无法左右的，只能沟通协调。

　　除了上述因素，更大的牵制可能在于无法完全港区联动，各区功能不全。

　　据《上海国资》了解，洋山深水港开发时，最先的设计为港区联动。即前面是港口，后面是临港区、重工业装配区、物流区和临港新城。但后来的行政机制设置把这个优势搞没了。

　　一位不愿具名的人士告诉《上海国资》，国内张家港保税区可说是港区联动的典范。那里的保税区是个大保税区概念，海关等只是一小块，更大的是开发区，就一个管委会，相当于完整的行政区，土地指标、劳动力安置等都由其负责。而临洋山港区域，有三个管委会，即综合保税区管委会、临港产业区管委会、临港新城管委会，每个管委会的功能都不全。

　　这位人士还表示，洋山港保税区内的土地，只能作为工业用地，不能用于公共交通、餐饮、娱乐、教育、医疗等建设项目，而规划了上述功能的临港新城(滴水湖区域)，又离得很远。“土地、行政资源没有集聚，配套功能不全，区内企业劳动力缺乏等问题无法解决，也就无法真正区港一体化。”

　　联动发展

　　除了上述方面的限制，上海综合保税区尚有管理上的“掣肘”。

　　国内的多数开发园区，通常由管委会、开发企业和驻区政府职能部门共同服务于区内企业。管委会统一负责区内日常行政管理和执法监督、协调区内有关政策的落实，各驻区政府职能部门、开发主体在管委会的统一协调下为企业提供服务。

　　通常，一个开发园区有一个管委会和一个开发主体。上海综合保税区管委会虽然整合了原有管委会资源，但开发企业并未完全整合。

　　目前，上海综合保税区有四大开发主体，临港集团、同盛集团、外高桥集团、浦东现代产业公司。外高桥保税区和浦东机场综合保税区开发主体是外高桥集团和浦东现代产业公司，洋山保税区的开发主体则为临港集团和同盛集团两家。

　　各开发企业在资本、功能、口岸、业务、客户等方面并未完全“合作无间”，反而存在或明或暗的竞争。

　　据上述人士透露，目前洋山保税区2/5土地由同盛开发，其余由临港集团开发，但海关和国检查验口通道等核心部位都在同盛，基础设施维护也属同盛。由于这两家开发企业分别提供物流、仓储、商检、海关等服务，竞争有时较白热化。

　　为解决各开发主体的“联动发展问题”，上海决定组建联合开发公司。2011年4月7日，在“综保区2011年企业大会”上，临港集团、同盛集团、外高桥集团、益流能源集团和浦东现代产业开发公司正式签约，决定联合组建上海综合保税区联合发展有限公司，共同推进上海综合保税区的开发建设。经过大半年的筹备，当年12月23日，举行了公司揭牌仪式。希望通过此举形成合力，共同推进综合保税区的发展。