陈锡文：在体制上大刀阔斧的改革推进城镇化

　　由发改委城市和小城镇改革发展中心联合商务部中国国际经济技术交流中心、联合国开发计划署驻华代表处、上海市发展和改革委员会和上海市宝山区人民政府举办“2012中国城镇化高层国际论坛”于2012年3月25日在上海召开。图为中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文演讲。

　　陈锡文：大家早上好。非常高兴应邀参加这个论坛。我想我们今年这个论坛有一个重要的背景，就是中国的城市化率，按现有的统计口径，去年年底已经达到了51.3%，也就是前面几位领导和演讲嘉宾都反复提到的，从这个指标来看，似乎中国的城里人已经超过了农民。

　　这对中国来说是一个历史性的变化，也可以说中国城镇化率的快速提高，确实是改革开放所取得的一个巨大成果。如果回忆一下改革开放之初的1978年，那个时候我们的城镇化率大概只有18%，33年过去了，现在提高到了51%以上，平均每年都达到了一个百分点水平的提高，这确实非常了不起。

　　城镇化率过半，意味着中国在向现代化进军的过程中树立了一个新的里程碑，对下一步怎么走，怎么走的更好，我想这是我们在座的所有人，以及所有关注中国城镇化、中国现代化的人共同需要研究的一个大的问题。所以借这个机会我想谈一点个人的想法，我讲的题目叫“认真总结经验教训，促进中国城镇化，更好的实现可持续性”。

　　其实前面几位嘉宾和领导的演讲中都反复提到了可持续性，这么快的速度、这么高的水平能不能持续，如果能持续，那么中国会出现一个非常大的飞跃。如果不能持续，那也可能会陷入一种非常大的危机。所以我想就目前来看，中国的城镇化水平，城镇化的推进是不是可持续，我想是至关重要的。

　　第一点我个人认为，目前的城镇化推进的路径和方式是难以持续。主要有这么几个观点，第一由于中国的城镇化能有这么快的增长，除了一些其他因素之外，在主观上，把它定位于低成本的强行推进，这是和近些年来城镇化增长有很大关系。很多数字前面几位嘉宾都讲到了，我想实际上我们每个人都感觉到，这么快的城镇化率是建立在几个低成本的因素上。

　　第一点我个人认为，目前的城镇化推进的路径和方式是难以持续。主要有这么几个观点，第一由于中国的城镇化能有这么快的增长，除了一些其他因素之外，在主观上，把它定位于低成本的强行推进，这是和近些年来城镇化增长有很大关系。很多数字前面几位嘉宾都讲到了，我想实际上我们每个人都感觉到，这么快的城镇化率是建立在几个低成本的因素上。

　　第一个就是土地的低成本，刚才彭森主任讲到了。第二就是劳动力的低成本。第三个就是基础设施和公用事业的欠帐。第四个相当一部分人员的社会保障残缺不全，第五个我们的公共服务能力明显低于城市的扩张。

　　第二个以往的城镇化过程中明显的表现出集约性不够，单位面积产出和发达国家相比有非常大的差距。刚才杨雄副市长用了很多数据来说明这个问题，也听到了深圳的汪洋书记也进到这个问题，深圳在我国的城镇化、工业化水平也是相当高的，但是包括居住面积在内的整个深圳市的建筑用地每个单位的产出是4亿人民币，这个和香港的差距非常之大。反过来从另外一个角度表明，即使不再扩大现有城市的面积，其实我们的经济增长还有非常巨大的潜力。

　　第三个问题，我想讲的就是从目前的城市化推进情况来看，资源要素的可持续性正在日渐减弱，也就是资源环境的承载能力在不断的减弱。刚才几位领导都讲到这一点，中国的资源环境有自己非常独特特点，平原面积非常少，淡水面积非常少，在这种情况下推进城镇化，不得不考虑资源环境的承载能力。

　　按照现在的规划要求，城镇地区每一平方公里要求能够居住一万人。刚才杨市长讲到，上海现在常住人口已经超过2300万人，还有瞬间的流动人也有几百万人，所以上海正在努力朝着3000万目标迈进。如果按照我们的规划目标，上海建设用地的规划，总的面积就要突破3000平方公里，北京也得突破3000平方公里，可以开发的地是多少？

　　刚才杨伟民副主任都讲到了，上海如果扣除几个岛屿，总的开发面积大概就是5000多平方公里，如果开发强度要超过3000平方公里，可想而知，不透水的地面会有多少？对这个地区的生态环境会带来什么样的影响？北京也是同样。北京虽然比上海多出一万平方公里，但是一万平方公里都是山，但是人口规模大概和上海比略少一点，今后还是不断的增加。

　　所以我们必须从已有的城镇化过程中，认真的总结我们自己的经验，同时也需要认真的反思，应该总结的教训，让我们这条路，能够走的更加稳当一些。在以后的发展中，我刚才讲到，彭森主任和杨伟民主任讲的很多见解，我都是很赞成。

　　中国的城镇化发展确实不能再局限在一市、一城、一镇的范围内看待自己的发展，必须要有一种高屋建瓴的战略性思维和全局性眼光。刚才杨伟民先生提出空间的问题，其实就是一种全局眼光和战略思维。

　　如果不研究空间，那么沿海东南发达地区一定会不断的持续增加接纳中西部地区来的人口，而现在我自己感觉到，当然不一定对，东南沿海发达地区的很多地方，已经超越了人口的居住或者说工业的增长，已经超越了当地资源环境的承载能力。所以要考虑中国的城镇化整体布局问题，要考虑中国城镇化的长远发展规划问题。

　　第二点必须认真考虑刚才彭森先生提出来的，合理的城镇化和现在很多制度是不相融的，所以在体制上必须进行大刀阔斧的改革，土地制度显然是一个需要改革的地方，特别是征地制度。其他的还有，包括过于使人们追求GDP增长的财税制度，过于考察在任官员任期内业绩的考核制度。如果不进行改革，城镇化是很难走上合乎国情、合乎经济社会发展规律的道路，因此它也就很难实现可持续。

　　当前城镇化中迫切需要解决的是提高人口的城镇化比例。这个问题在前面几位嘉宾也都讲到了，现在的人口虽然按常住人口的口径来统计，城镇化率已经超过了51%，但是实际上每个人都知道，在51%中其实还有相当数量的人，虽然人在城市就业，但是并没有享受到城市市民的待遇，他们要真正融入为市民还有相当长的路要走，还有大量的体制改革和经济社会发展的工作要做。

　　之前在北京开会，去年年底现有的农业户籍人口，9亿3千5百万。我们所说的51.3%比例的城镇化水平，至少要砍掉1/3，也就是在目前的城镇人口里面，至少有1/3的人还有一个成为城镇人口的过程。那么在这个过程中，确实难度是非常大的，方方面面从小城镇到大城市，主管这方面的市长都感觉到了巨大的压力，而且压力越来越大。

　　社会的舆论和已经进入城市的农民工、他们的家属，都迫切的要求改变自己的地位，这是社会公平正义的要求。让他们能够进入城市和市民一样生活，这是一个巨大的压力，但是真要去解决，确实又谈何容易，方方面面需要有巨额的支出，包括农民工自身。这是压力迫使我们不得不认真去思考，我们在以往的城镇化进程中为什么这个问题没有解决好。

　　现在很多地方都陷入了一个非常痛苦的过程中，就是农民进城落不了户，这个问题应该认真参照国际上的一些经验。我在国外做一些考察，很多国家处于和我们差不多发展阶段的时候，都给出了一个选择的机会和过渡的时间，而我们城镇化推进了将近30年，在制度上还没有给出人们自我选择机会以及给出政府和社会一个过渡时间的制度。

　　比如说我到泰国去调查，在曼谷大概也有300万以上的农民工，这一部分农民工怎么样，我问了曼谷农政委员会的人员，他们说这部分人来城里赚钱，赚了钱就回家盖房子。但是还有一部分人就想成为曼谷人，那就给这些人选择，你选择什么，我给你什么样的制度。

　　我了解到在当地很清楚的，如果选择赚钱要回去的，你就到劳动局报道就可以了，劳动局是不是给你做了工伤保险，就够了。但是未来要选择成为曼谷人，就要像曼谷人一样交纳各种各样的社会保障社会，交了8年以后，当地政府就会认可你。

　　通过这样一种制度，给了人自由的充分的选择，同时给了社会、给了政府一个过渡的机会，而我们搞到现在仍处于行或不行的阶段，于是基本上都停留在这里没有动。所以这个制度我们应该尽快的建立起来，提高人口的城镇化水平。有两件事我们现在必须要做的，就是第一已经进来的人，你得努力的去消化、去给他们解决，要给他们做选择的机会。

　　更重要的以后还有人，刚才伟民先生讲到的，我们至少还有2亿多人要进城，而现在进来的2亿多人还没有落地。所以这个问题要从两个方面去考虑，第一个是努力加快推进公共服务社会保障的城乡均等化，只有逐步的使个城乡之间的公共服务和保障水平处在同个水平上，人才有了留在城市当市民还是在农村当农民的选择。

　　第二，一定要有制度设计，一个人从外来人，从农民真正要变成市民，这不仅是他自己，是政府、是社会共同要做的努力，因此要设计一种允许过渡的制度，来缓慢的或者说逐步的去解决这个问题。

　　第三点，快速的城镇化过程中，一定要避免农村的凋闭，农业的衰败和农民的被边缘化。这个问题我想现在提出来，已经非常迫切了，这几年农业发展形势是非常好的，而且去年达到了11024亿吨的水平。

　　从去年的情况看，除了极少数的品种外，绝大多数的农产品几乎样样正常。但是我想告诉大家的事实是，在这样一个极其难得的好的年成之下，我们对于粮食、植物油、棉花、食糖和猪肉，这些最事关民生的大宗农产品，没有一样去年不需要进口。去年进口的粮食超过了1200亿斤，这个包括大豆，去年的粮食产量最高的黑龙江省是1144亿斤，但是去年进口的粮食是1250多亿斤，所以黑龙江最大的粮食省还赶不上去年进口的粮食多。

　　所以算一下就知道了，现在粮食的自给率总体水平不足90%，而以前我们强调过中国的粮食自给率要达到95%以上，当然我讲的粮食包括大豆在里面。去年除了进口5240多万吨的大豆，进口大豆就是为了榨油，要豆饼、饲料。去年还进口了627万吨各种各样的植物油。如果把大豆在榨的油在里面大概在1500多万吨左右，也就是现在所需求的2500多万吨植物油大概有60%必须依赖于国际市场。

　　去年我们进口了330多万吨的棉花，超过了国内棉花产量的一半，国内产了660多万吨，去年还进口了200多万吨的食糖，进口了50多万吨的猪肉，如果把猪下水、猪蹄都算上，大概还进口了200多万吨。农业发展水平这么好，基本的农产品还要进口，这就说明我们国家的发展速度赶不上国家经济发展水平的需要、赶不上人们生活水平的需要。

　　但是在城市化的过程中要素往利润高的地方流动，这不可避免，所以土地会往城市流、往工业流，劳动力会往城市流、工业流，各种各样的资金都往那里流。在这种情况下怎么保证我们的农业不衰退，我想其实是一个非常尖锐的命题摆在我们面前。

　　在这个过程中其实还要看到怎么正确的处理城乡关系，统筹城乡经济社会发展，当时江泽民同志讲的话是非常清楚的，统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，繁荣农村经济，增加农民收入，这是我国全面建设小康阶段的重大历史任务。所以什么叫统筹城乡呢，就是由于农业落后、农村落后、农民贫穷，要把更多的资源去支持农民、农村的发展，这个事不能倒过来做。如果倒过来做，总有一天我们连吃饭都会成问题。

　　最近这几年来为什么很多农产品，特别是食品价格如此的波动，政府调控难度越来越大。当然因素非常多，国际因素、国际经济增长因素等等，但是我们看得见都是眼跟前的猪肉、鸡舍越来越少，我们吃的油、吃的肉，转化过来的产品，大豆、饲料等等越来越多了依靠国际市场。

　　我们的大豆自给率不高25%，大豆油自给率不到40%。所以我们至少不能让农村凋闭，那个地方衰弱，因为这决定了城镇化进程的基础。如果农业衰弱了，连基本的农产品供给都保证不上，这个在历史上大家都经历过。

　　我自己感觉在中国60多年的历史中，中国的城镇化已经出现过三次大的波折。以后怎么样？如果我们这样毫无节制的向农民索取，来堆砌一种对他们毫无好处的城镇化，以后城市出现困难的时候，农民很难来帮助你，而且最重要的连农民自己都很难维持自己的生产和生活。

　　所以在快速城镇化过程中一定不能忘记解决好三农问题，否则会出大的问题。讲的不一定对，供大家参考。衷心祝我们这个论坛能够取得新的成功。谢谢大家。

　　所以在快速城镇化过程中一定不能忘记解决好三农问题，否则会出大的问题。讲的不一定对，供大家参考。衷心祝我们这个论坛能够取得新的成功。谢谢大家。