杨伟民：严格控制城市总面积的扩张

　　由发改委城市和小城镇改革发展中心联合商务部中国国际经济技术交流中心、联合国开发计划署驻华代表处、上海市发展和改革委员会和上海市宝山区人民政府举办“2012中国城镇化高层国际论坛”于2012年3月25日在上海召开。图为中央财经领导小组办公室副主任杨伟民演讲。

　　杨伟民：非常高兴能够再次参加在美兰湖举办的城镇化论坛，这次论坛的主题定位在城镇化和可持续发展，这个主题十分鲜明，对中国的针对性特别强，很有意义。我今天发言的题目是根据我个人研究的一些成果，做一个发言，只是个人意见，我的题目是“控制开发强度，调整空间结构，构建两横三纵的城镇化战略格局，实现城市化与可持续发展的双赢”。

　　大家知道城市是一个农业人口转移成城市人口的过程，同时也是农业用地和生态用地转为城市建设的一个过程。当然过去大家注重比较多的是农地转为城镇建设用地，但是实际上根据55个大城市摇杆卫星的解析，当然耕地是主要的部分，但是林地、水面、草地这些生态用地，也在城市化用地的扩展面当中大概占10%以上，所以城市化进程既是农业用地转为建设用地的过程，同时也是生态用地转为建设用地的过程。

　　这样城市化提高当然必然是相应的城市农业用地和生态用地会减少，在一定程度上可能会削弱可持续发展能力。因为大家说到可持续发展，可持续发展不是空洞的，必须以绿色的生态空间，必须以绿色的农业空间为地区，如果一个地区都变成水泥地当然谈不上可持续发展的能力了。所以我觉得实现城市化与可持续发展的双赢三个方面是最重要的。

　　第一是实现城市化与可持续发展的双赢，必须要控制开发强度。开发强度是指一个区域当中城市建设的空间，所有建设空间占整个空间的比重，当然包括城市建成区、独立的工矿区、交通用地，如果用形象化的语言来说，就是水泥的比例占多少。

　　开发强度和城市化水平是密切相关的，在2000年我国城市化水平是36%，城市空间的面积是6万平方公里，开发强度是3.2%。到2008年我国城市化水平提高到49.9%，城市空间扩大到了8.7万平方公里，开发强度就提高到了3.6%。

　　从总的来看3.6%，我国总体开发强度，实际上应该说不是太高。但是如果从我们国家的基本国情来看，这个开发强度应该说已经不低了。德国的全国开发强度是13%，荷兰是12%，日本是8.3%。

　　但是从我国的国情来看，第一我国山地多、平原少，大概60%左右的空间是山地和高原。适宜工业化和城市化开发的面积是180万平方公里，这是请中科院一些专家做的评估结果。如果扣掉必须保护的耕地和已有的建设空间，今后还可以或者说今后适宜城镇化和工业化开发的面积还有27万平方公里，不到全国陆地国土总面积的3%。

　　第二个我国平原非常少，我国人均平原面积只有800多平方公里，当然盆地当中有一部分是可以视同于平原，没有算这个面积，只有四川盆地可以说有这个功效的，其他的盆地没有这个功效。美国是1.25万平方公里。整个欧洲平均来看是8400平方米，至少是我们国家的10倍以上。

　　土地中度脆弱以上占陆地国土面积的55%，其中极度脆弱的占5.7%，重度脆弱的占19.8%，接近20%，所以从这三个基本国情来看，我国3.6%的开发强度已经不低了，这是从全国来看。

　　从个别的主要城市化地区来看，则开发强度已经很高，比如说所在的上海总面积近7000千平方公里，现在的开发强度已经达到了36.5%，如果扣除崇明、长兴、横沙这三个岛，大概可以开发强度是50%，已经很高了。北京是11.6万平方公里，如果扣除山区，北京的平原面积也就是6000平方公里左右，北京的开发强度也接近48%。

　　比较国际上大城市，比如伦敦是23.7%，日本的平均开发强度是15%，东京的开发强度最高也只有29.4%。如果比较更小的城市空间，比如说香港、深圳、东莞大体上处于同一个空间尺度的城市，上海的开发强度目前是21%左右，深圳、东莞则分别达到了46.9%和42.3%。

　　开发强度高，说明在一定空间集聚的经济和人口的规模多，但是应该也看到从另外一个方面来看，意味着生态空间和农业空间相对在减少，意味着提供农产品和优质生态产品的能力在减弱。

　　大家知道墨西哥城曾经是污染最严重的城市，我记得过去说过好像是全世界十大之一，经过20年的治理现在有所减轻，就是大面积的进行植树造林，现在墨西哥城的森林面积已经达到1600平方公里，基本上和城市建成区的面积是差不多的。

　　所以我们要有节制的进行用地开发，不能把宝贵的耕地、绿色空间都变成水泥地，控制开发强度，保持必要的绿色和生态空间，这些才能够说，我们提高或者说保持可持续发展能力。

　　第二个实现城市化与可持续发展的双赢，比较调整空间结构。空间结构是指一个区域结构当中农业空间、生态空间等不同类型的空间在国土资源开发中的反映，是经济结构、社会结构在空间上的一个载体。

　　目前的开发强度已经很高，或者说已经不低，也就是说从总量上来看，我们国家目前的建成区，现在城市成区是3.6万平方公里，县城的建成镇是1.65万平方公里，独立的工矿区是4.4万平方公里，农村居民点是16.5万平方公里，当然还有各级各类的开发区，仅仅国家和省级开发区面积1.5万平方公里，所以从刚才我说的数加在一起总量来看，已经不小。

　　我们有一个基本的概念一平方公里要有一万人，但问题是我们的空间结构不合理、空间利用效率不高，所以在今后发展当中，必须要把调整空间结构作为经济结构调整的一个重要内容。

　　我们过去大概从90年代中期以来，引入了产业结构的概念，作为经济结构的一个重要内容，现在大家很清楚的在调整一二三产业的结构。但是现在来看应该把空间结构调整的任务和产业结构调整的任务，要一样来看待。

　　我认为空间结构调整主要的方向应该是有序的拓展必要的生活空间，当然主要是城市的居住空间，保持农业生产空间，这个必须要保持18亿亩的耕地，要严守。

　　扩大绿色空间，现在主要的问题是绿色空间太小，特别是存水的绿色空间搞的太小，越来越少。我一直认为中国缺水，其中一个重要原因是我们人为的把装水的盆搞的太小了，而且越来越小，因为森林是装水的，草原也是装水的，地下也是装水的等等，当然湖泊，大家看得见的都是装水的盆，但是我们现在把装水的盆弄的越来越小，必然要缺水。

　　城市空间当中要严格控制城市总面积的扩张，特别是特大城市的面积，要严格的控制。在“十二五”规划建议中，中央也已经明确要控制特大城市的边界。

　　整体来讲，还是要扩大城市的居住空间、公共设施和绿色空间。同时要按照农业人口向城市转移的规模和速度，逐步、适度的减少农业的生活空间，这个主要是农村居民生活点，大概占16.5万平方公里，这个数量是比较大的，但是这个也不能盲目去做，要和整个城镇化进程，特别是农民工市民化、农业人口真正融入社会的进程要紧密结合在一起，把农民赶上楼，赶到城，这样也不对。

　　我国的独立工矿区有4.4万平方公里，城市建成区当中还有8500平方米的用地，还有接近一万平方公里的全国和省级以上的开发区，合计在一起，扣掉重复的部分至少有5万平方公里，我们的工业刚刚超过日本，日本只有1600平方公里，当然我们有不可比的因素，我们的矿业占的比较大，如果仅仅比较几个城市的话，就可以发现，几个城市的工业用地，这几个城市不包括矿业的，就已经大大超过了日本的全国的工业用地。

　　日本三大都市圈的工业用地有600平方米，集中日本主要的矿业在里面。大巴黎的工业用地只有200平方米。如果单个城市来看，比如说某一个城市的工业用地已经达到了900多平方公里，乡镇建设用地就有400平方公里，工业用地多，为什么呢？

　　主要是由于分散给乡镇和区、县以下的工业园区太多。整个工业用地有900多个，那么乡镇的工业用地就占到了400，这个效益和产出是可想而知的。

　　工业用地占地多和我国长期以来的工业化情结，特别是由此而形成的工业用地的低价有关的，工业用地的价格远远低于居住和商业，低于服务业的用地，工业用地的价格目前仅为居住用地价格的14.4%，是商业和服务业价格用地的11.%。

　　很多地方是实行零地价的，这个工业结构也要理清楚，不同类型的产品空间价格到底应该怎么来看。过去给工业大大的进行优惠，而给居住的价格又很高。居住用地的价格平均就是4000多，价格在这里放着呢，所以想要步骤很快的下来是不现实的。

　　第三个实现城市化与可持续发展的双赢，必须构建两横三纵城市化发展的格局，国家将在战略层面上推动构建两横三纵为主体的城镇化格局。两横是沿路桥通道和长江通道以北以南，三纵京哈、京广这一条，还有一个内蒙古的包头、呼和浩特左右下来，一直到昆明，这是一个沟通西部地区南北的一条通道。

　　我们要推进这两横三综上的环渤海、长三角、珠三角优化开发，形成三个特大城市群，这三大城市群应该成为我们国家参与经济全球化的主体区。成为全国重要的科技创新和研发基地，成为我国人口集聚最多、竞争力最强、创新能力最强、综合实力最强的区域。这三大区域仍然是我们国家未来经济发展的主体。

　　同时，要推进两横三纵上的哈尔滨、长春地区、还有中原地区等等的重点开发，形成若干新的大城市群，使他们成为未来支撑全国增长的新的经济增长区，全国重要的人口和经济密集区，以及重要的产业基地。现在东部地区的增长速度有所下降，特别是刚刚说的三大城市群，但是要保持我们未来一个比较平稳和较快的增长，那么刚才我说的那些区域，能够上来，会起到很大的填补的作用。

　　为什么要构建这样一个两横三纵为主体的城市化格局，我觉得这就是可持续发展的城市化，相对于我们过去城市化模式，相对于我们过去城市化的布局，是一种可持续发展的。这是一种使经济和人口更区域集中的格局，产业可以集中布局、人口集中居住、城镇可以密集分布，这样才能够给自然留下更多的空间，给我们的子孙留下更多的美好家园。

　　第二这是种资源利用更加区域集约、高效的格局，如果大部分的人口和就业能够集中在这些大的城市群，及其周边地区，那么我们基础设施的共享水平会大大的提高，现在基础设施建了很多，但是很多基础设施利用效率不高，共享水平不够。如果可以形成节能型的轨道交通将会成为大城市群之间的重要交通工具，相应就会减少汽车的使用量了。

　　同时大城市群如果一个几千万人口或者上亿人口的大城市群，本身就可以形成一个相对独立的比较完整的产业体系，就会大大的减少大跨度的物流运输、物流的成本会大大降低。大家知道美国的能源消耗很高，而日本和欧洲的要比美国消耗要低，其中一个重要的就是日本和欧洲就不同于美国蔓延式的城市化模式。

　　第三这是一种对污染防治更有效的格局，我们现在的污染为什么这么严重，和我们分散的工业化布局密切相关。所以经济的集中布局和人口的集中居住，才能够提高污染治理的效果。

　　第四这是一种生态系统可以真正能够得到休养生息的格局。因为大城市型地区人口集聚能力提高了以后，会相应减低生态地区人口承载的压力，这样就会给自然、给森林、给含氧水源保持水土提供了保障。

　　中国绿色城市和可持续发展的道路，必须要尽可能少的占用农业和生态空间，尽可能少的消耗能源、资源，尽可能少的排放污染的城市化道路，以上是我个人的观点，仅供参考。最后祝本次论坛取得圆满的成功。谢谢大家。