媒体：打破招标潜规则尚须立法衔接

　　招投标乱象丛生谁之过 打破潜规则尚须立法衔接

　　本报记者 武文静报道

　　招投标江湖，从来都不缺少故事。

　　近日，国务院常务会议审议并原则通过《招标投标法实施条例(草案)》。这个千呼万唤始出来的新规，被称之为我国招标投标行业发展的又一个里程碑。长期以来，作为腐败现象和腐败行为的一大源头，招投标因乱象频出而备受诟病。显然，要想实现依靠法律制度护航，招投标仍有很长的路要走。

　　千呼万唤始出来

　　“招投标政策的本意是积极的。”中投顾问高级研究员薛胜文在接受《中国产经新闻》记者采访时说。

　　薛胜文表示，一方面，招投标有利于提高参与竞争的企业资质，为保障项目质量，提高资金利用效率启动作用；另一方面，招投标流程规定非常清晰，原则上不会出现内幕行为；此外，招投标将有利于政府积极发挥正面调节作用，对保护国有资产与国家机密起到促进作用。

　　所谓招投标，是在市场经济条件下，进行大宗货物的买卖、工程建设项目的发包与承包以及服务项目的采购与提供时，所采取的一种交易方式。招标和投标是交易过程的两个方面。

　　招投标源于200多年前的英国政府采购，是商品经济高度发展的产物。在我国，招投标的全面发展与运用是在改革开放以后。

　　1980年，国务院在《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》中提出，“对一些适应承包的生产建设项目和经营项目，可以试行招标投标的办法”，揭开了我国招投标的新篇章。

　　1999年8月30日，第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《中华人民共和国招投标法》(以下简称《招投标法》)，并于2000年1月1 日起施行。

　　至此，我国招投标制度步入法治化轨道。

　　但随着实践的不断深入，《招标投标法》已无法满足发展的需求。于是，进一步完善招投标制度，增强可操作性的呼声越来越强。

　　2005年3月，时任国家发改委主任的马凯在纪念《招标投标法》实施五周年座谈会上的发言中，建议整合、提炼，研究制定《招标投标法实施条例》。

　　2006年2月，《招标投标法实施条例》起草思路座谈会召开。3月，《招标投标法实施条例》第一次立法调研会召开，同年8月，《招标投标法实施条例(草案初稿)》起草工作座谈会召开。

　　由于涉及多个政府部门的利益，条例的制定并非一帆风顺。时隔3年即2009年9月，国务院法制办才公布《招标投标法实施条例(征求意见稿)》，向社会各界征求意见。

　　2011年11月30日，国务院常务会议审议并原则通过《招标投标法实施条例(草案)》，这成为我国招标投标行业发展的又一个里程碑。

　　招投标乱象频出

　　经过多年的发展，招投标在程序上愈发完备，流程上也愈发细化。但不可否认，行业潜规则的阴影并没有因此而得到摆脱。

　　“招投标中的暗箱操作现象并不少。有时候公开招标还没有开始，但谁是中标者的消息就已经传开了。而且也不一定是谁的产品好就一定能中标，还得看哪家企业的‘公关’能力更强一些。”多次参加除尘器及除尘配件投标的李峰先生对《中国产经新闻》记者坦言。

　　类似现象在招标投标领域中并不鲜见。仅就最近几月，从昆明地铁项目招标时原始交易录像的“丢失”、“厨子承包铁路工程”、 各大医药用品在招标上的混乱局面到天价内存条事件，都是招标投标乱象的典型案例。

　　据报道，云南昆明地铁投标结束，中标的不是现场竞标的公司，而是开标结束后违规往文件箱塞材料的“迟到者”；吉林白山市总价值23亿元的铁路工程，承包的不是专业建筑公司，竟然是“完全不懂建桥”的厨子；出厂价不过0.6元的克林霉素磷酸酯注射液，在北京中标价11元，销售价超12元，而山东的销售价却仅高于成本价几分钱；中科院空间科学与应用研究所购买的打印机内存条，价格竟高达6247元，而同型号的原装内存条售价只有600多元。

　　招投标涉及工程、交通、公路、铁路、航空运输、医药等众多领域，内定、串标、陪标、挤标、泄标等现象不胜枚举。据了解，招投标违规惯用手法有以下几种：陪标，有的公司与某行政部门长期“合作”，业界都明白某工程肯定是被该公司“拿下”，但按规定招投标至少有3家参与，有的公司就会参与竞标以符合规定，事后再收取一定的好处费；串标，是指投标者之间串通投标，抬高或压低标价，以及投标者为排挤竞争对手而与招标者相互勾结的行为；挤标，是在资格预审中，一些人为有意设置的过高门槛排斥了其他潜在投标人，留下了关系户；泄标，是投标者想方设法找关系弄到标底，为此频频“公关”。

　　“这些只是招投标乱象中一些常见的手法，随着我国法律制度的完善和打击力度的加大，招投标中涉及的腐败行为也越来越隐蔽了。看似表面公开透明的招投标下却隐藏着赤裸裸的利益勾结。”李峰说。

　　利益盛宴

　　“从政策的导向性来看，虽然招投标政策具有积极意义，但是由于招投标的实施主体缺乏直接监管，导致招投标流于形式。从政策的规范性而言，招投标法已经基本涵盖了可能存在操作弊端，但是由于监管机构难以对细节操作进行规范，造成法规漏洞性较多。”薛胜文说。

　　国家之所以进行项目招投标，原本是为了通过合理设置和严格执行相关程序，剔除行政分配带来的弊端，最终将大项目、大工程承包给有实力、有信誉的个人或单位。但由于腐败事件的高发，被寄予厚望的招投标制度并没有完全起到择优选择的作用。

　　“不规范的招投标，不仅没能减少交易成本，反而增加了交易成本。当然，无利不起早，招投标中所有这些现象也都离不开利益二字。”李峰直言。

　　据不完全统计，目前全国注册招标代理机构近6000家，每年招标项目超过10万个，有近10万亿规模的各种建设都通过招投标方式进行，其中包括大部分的公共设施建设。有些大项目、大工程涉及金额往往少则数千万元，多则数十上百亿元，在利益驱动下敢于铤而走险违法违规者自然也就不在少数，最终招投标就演变为一场蛀虫们利益均沾的盛宴。

　　乱象频出之下，招投标领域也已经成为贪污腐败的重灾区。据最高人民检察院和监察部对2009年9月至2011年3月间全国工程建设领域典型案件的通报显示，20起通报案件中有12起存在政府工作人员在工程招标和采购中收受贿赂的违法违纪行为。

　　如果说巨大的利润空间只是提供了诱因，那么，权力大量插手干预微观经济运行就为这些颇有心计的人提供了可乘之机。“这种招投标机制本身来讲就存在竞争，大家考虑得更多的是能不能入围能不能竞标，而实际利益受损严重与否并没有人会太多地去关注，部分投标人的权益也得不到相应的保障。”北京京都律师事务所律师王洋在接受《中国产经新闻》记者采访时说。

　　中南财经政法大学廉政研究院院长乔新生认为，当前我国招标投标中出现了严重的“小圈子化”现象，之所以会出现这种情况，一方面是因为中国的主要资源仍然掌握在政府手中，行业管理所带来的弊端十分严重；另一方面则是因为中国的许多领域市场仍然属于封闭市场，竞争机制尚未能够很好发挥作用。在一个相对封闭的市场环境中，轮流坐庄或者内定现象就会变得非常严重。

　　立法衔接是关键

　　《招标投标法实施条例(草案)》的出台，也被认为是我国招标投标行业发展的又一个里程碑。但单靠出台一个行政法规能否彻底改变当前招投标乱象呢？

　　“从政策共性来理解政策实效的根本，某一种乱象难以被政策根本遏制，其根源在于这一政策的监管性未能达到要求，未对违规行为造成震慑，从而陷入政策不力的恶性循环中。”薛胜文说。

　　显然，从权力大量插手微观经济运行，到依靠法律制度护航的成熟市场经济，仍有很长的路要走。一个现实的问题是，《招标投标法》与《政府采购法》的冲突由来已久，如果这其中的冲突得不到解决，《招投标法实施条例》就很难有大的突破。

　　“招投标困局的根源在于法律制度的不健全，《政府采购法》与《招标投标法》之间长期存在着不协调的问题，两部法律在主管机关、适用对象、程序、法律责任等方面均有不相一致之处。这些基本的问题不解决，靠颁布实施条例是治标不治本的。”王洋表示。

　　同属于规范公共采购行为的法律，《招标投标法》和《政府采购法》在同样的立法原则下却有着不同的内部架构。以监管为例，《招标投标法》强调的是分散采购，各部门自由采购，因此监管也是由各部门自行监管。《政府采购法》则强调政府集中统一采购，监管则由第三方对公共采购统一监督，体现了国际上通行的公共采购第三方监管的基本原则。

　　有业内人士指出，如果在《招标投标法》基础上产生的《招标投标法实施条例》一旦明确各部门自行监管，必将和《政府采购法》已明确的财政部门统一监管的规定相背离，如此一来就很难协调。

　　“从法律上来讲，要想解决招投标乱象的根本办法是做好立法之间的衔接。之前在立法的部门上就没有达到一致性，规定不一致，最终的执行也不一致，而一旦发生冲突的时候就需要一个真正意义上的法律解释。所以立法部门加强沟通做好两部法律之间的衔接是有必要的。”王洋说。

　　此外，薛胜文表示，虽然《招标投标法实施条例(草案)》全文更加细致地对招投标行为进行规范，但是如果缺乏实质性监管、缺乏严格的惩罚措施，那么腐败必然不可避免。建议中央政府应设立常态化、高度透明化、多渠道监管方式才是遏制招投标乱象的根本途径。