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财政部财科所所长贾康:落实省以下实质性分税制

http://msn.finance.sina.com.cn 2012-03-06 01:06 来源: 21世纪经济报道

  周潇枭

  1994年分税制改革已过去18年,当时曾发挥积极作用的分税制也早已不适应当前中国的发展,继续深化财税体制改革的呼声越来越高。

  财税体制究竟应怎样改革?从何处着手?

  2011年,我国财政收入突破10万亿,财政收入占GDP的比重也逐年增加,这样的财政收入水平是否过高?促进国民收入的合理分配又怎样落实?结构性减税又应该如何减?

  在央地财权事权不平衡的情况下,地方政府对土地财政的依赖愈发严重,应如何扭转这种局面?

  3月5号,国务院总理温家宝在政府工作报告中重申,要深化财税体制改革,完善分税制,健全转移支付。完善县级财力保障机制,稳步推进地方财政预算、决算公开等等。

  报告确定,2012年全国财政收入增长9.5%,赤字规模为8000亿元,比上年减少500亿元,占国内生产总值的比重下降到1.5%左右,其中中央财政赤字5500亿元。

  关于财税体制改革的相关问题,本报专访了全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康。

  今年将取消“预算外资金”

  《21世纪》:财政收入占GDP的比重从1994年的10.8%,逐步上升到现在的22%,逐步上升的原因何在?这个比例是否合理?

  贾康:经过改革开放前面十余年的“放水养鱼”“减税让利”,我国财政收入从上个世纪九十年代中期开始,进入收获期。财政收入占GDP的比重不断上升,现仍属于恢复性增长。

  即便是按照全口径方法统计,目前中国所有政府收入占GDP的比重大概为30%左右,相比发达国家财政收入占GDP约40%的标准而言,并不算高。目前我国总体税负水平仍处于合理区间。

  《21世纪》:去年包括增值税、消费税、营业税、关税等流转税在全部税收收入中占比67%,高比例的流转税会给经济运行带来什么样的影响?目前如何去调整这个结构?

  贾康:我国税制结构与发达国家有很大不同。我国主要征收流转税,即在商品的生产、流通环节进行征税,目前主要包括增值税、营业税、消费税、关税等。流转税,作为价格构成的一部分,包含在商品售价中。

  当下的税制结构需要从1994年进行分税制改革时说起。由于当时绝大部分人没有房屋等财产,收入的主要来源是工资,工资水平不高,人们的收入差距也不大,缴纳个人所得税的人非常少。所以,当时主要在生产和流通环节,向企业征税。这样安排,是与当初经济发展水平相适应的。

  但随着经济的发展,富人阶层不断壮大,人们拥有的财产也在不断积累,当初的税制结构需要进行调整。流转税占比高,意味着我国商品含税高,这会造成中低收入阶层消费大众的税收痛苦指数高。中国需要逐渐提高财产税等直接税的比重,降低总体税痛水平。像美国,其个税在总税收中占比达80%,而中国的个税占比一直都没有超过7%。

  要提高直接税的比重,这个过程非常复杂,也会很漫长,但是需要认清方向。现在“十二五”期间,在直接税方面真正可以做的,是建立不动产保有环节的直接税改革。

  《21世纪》:目前在地方财政收入中,预算外的基金或者财政专户还占有多大比重?是否需要一些制度性的安排,来引导这部分收入纳入预算管理?

  贾康: 预算外资金,今年就要取消。未来政府收入都要统统纳入预算管理,分别并入到相对独立的公共收支预算、资本预算、基金预算中,以后政府收入整个就是一套综合预算体系。土地收入,严格上说是要纳入政府性基金预算。这些都已经有明确的要求,各级政府都必须这么做,所有政府的财力都要进入预算。2012年后,“预算外资金”这个词,就将要退出历史舞台。

  结构性减税六策

  《21世纪》:中央反复提到的“结构性减税”,其预期目标是什么?又应该遵循什么样的路径?

  贾康:结构性减税,主要是为了配合中长期的经济转轨和社会转型,实现扩大内需、加快经济发展方式的转变。一方面,欧债危机前景不明朗,世界经济发展面临很大不确定性,为了提振实体经济的发展,改变盈利不佳的预期,需要通过结构性减税来提升景气水平。另一方面,我国产业结构不合理,第三产业税负相对较重,也需要通过税收杠杆来予以均衡,促进产业结构的优化。

  减税需要统筹兼顾、考虑财政的承受能力。目前,随着综合国力和全要素生产率的提高,我国在今后一个时期,在做好顶层设计、统筹协调的前提下,实施结构性的减税政策,具备现实的可行性。

  对于2012年及未来几年的结构性减税,可从以下六个方面来推进:

  一、减轻中小企业、小微企业的税负。去年秋天,提高中小企业、小微企业的增值税、营业税“起征点”的政策,能减轻相关企业负担,还需尽快形成实施细则。

  二、扩大增值税改革试点。上海今年1月1日先行先试的增值税扩围改革,可降低流转税制对服务业发展的制约,促进产业分工细化和升级换代,可在试点取得一定经验后,积极推广,最终实现市场的全覆盖。

  三、降低进口关税。目前财政部门已下调600多项进口产品的关税税率,能降低相关企业和消费者负担,接下来还需继续落地做细。

  四、扶持战略新兴产业、高技术产业、动漫等文化创意产业。可提供配套税收优惠措施,如所得税抵减,降低增值税、营业税等税率,或提供其他融资支持等税收优惠政策等,来加大对企业的技术创新、研发活动等的支持。

  五、除了免征蔬菜批发和零售环节的增值税外,还需清理整顿物流环

  节乱收费的现象,降低物流企业和农产品流通环节的实际负担。

  六、深化个人所得税改革。在计征个人所得税时,可考虑将除资本利得之外的其他各类收入综合计税;兼顾不同纳税人的家庭负担,实行有差别的宽免税额制度。

  目前的结构性减税,并不是我国税收改革任务的全部。资源税、房产税等方面的改革,需要进行统筹规划,配合结构性减税,不断优化我国税制。

  推进省以下分税制

  《21世纪》:1994年分税制改革,是在不得不改的情形下完成的,那么当前我国财税体制又处在什么当口呢?进行改革的突破口是什么?

  贾康:现在财税体制改革更强调要配套。要构建财权与事权相匹配的财税体制,这需要合理界定各级事权,有一套相适应的税基配置。

  我不赞成用突破口来形容,但现在确实是可以看到一条可行的路径,即推行财政级别的扁平化,推行“省直管县”“乡财县管”,在此基础上,实现省以下实质性的分税制度。

  我认为,中国地方财政合理的分税分级体制,是形成中央、省级和市县这三个层级。财政的扁平化会拉动行政层级扁平化的综合配套改革,这在三级构架下,各级政府职能需进行调整,即每级政权都要有合理的事权。与事权相呼应的是财权,财权配置最关键的是配置税基,即哪些税种给中央,哪些税种给省级,哪些给地方。目前省级和市县两级平台上,放什么税最关键,现在已经初露端倪。对于工商业不发达、但资源富集的西部地区,通过启动资源税改革,使资源税成为西部地区的地方支柱税种。而东部地区,则可以通过房产税的试点改革,探索将不动产税打造成其支柱性的地方财源。

  当省以下的分税制度得到贯彻后,每级政府都可以构建现代意义上的预算。这个预算应该是公开透明,能充分反映公众意愿。编制的预算文本,经过各级人大审批之后,成为有法律效力的执行文件,并得到严格执行。之后,还可以对预算执行进行绩效考评,接受公众监督,对失职官员进行问责。

  通过这样的财税体制调整,才能在1994年改革所建立的基本制度上,更合理地处理中央与地方、政府和企业这两大基本经济关系,使生产要素得到合理配置。

  《21世纪》:被称为地方“第二财政”的土地财政随着楼市调控政策的持续将面临严峻考验,如何使地方政府摆脱对土地财政的依赖?如何来保障地方的事权与财权的相平衡?

  贾康:土地财政中包含的地方政府短期行为,不能完全怪罪于地方政府,完善的分税分级体制将有利于土地财政问题的解决。

  没有不动产保有环节的税收,土地财政就表现在土地批租的交易环节,反映出地方政府的短期行为:从交易环节中一次性收取资金,来支持本届政府的政绩,有寅吃卯粮的嫌疑。有了不动产保有环节的税收,地方政府筹资的内在动力,会驱使地方政府优化本地投资环境,提升当地公共服务水平,使得辖区内的不动产进入升值轨道。这样,不动产税收就为地方政府提供源源不断的财源,这在某种程度上也是“土地财政”。

  要保障地方事权与财权的平衡,需要从三方面来努力,分别是建立地方税体系、阳光融资和规范的转移支付制度。

  地方税体系,建立在完善的分税分级体系之上。当形成三个级别的分税体制,各级政府有了比较规范的预算体制,政府间的转移支付也变得相对简单。通过中央、省级自上而下的转移支付,加大对欠发达地区的支持。转移支付的具体数额,是通过一套透明的、将各地经济发展不同情况考虑进去的公式,计算出来的。这样能避免跑部钱进、拉关系等现象的发生。

  我国当前预算法的明规则是不允许地方政府举债,但事实告诉我们,地方政府积累了大量的债务。从审计结果可以看出,地方政府债务的透明度很低,大量隐性负债是潜规则代替明规则形成的。目前,虽然我国地方政府加上公共部门的债务总量,总体虽仍在安全区内,但局部风险一旦被触发,将付出沉重的社会代价。

  目前针对地方债的问题,需要多方充分沟通,通力合作,消化地方债存量,逐步化解风险,然后积极稳妥地推进地方阳光融资机制。2009年已经有一个重要的制度进步,由财政部代理发行地方债。去年年底,上海、广东等四个省市试行“自主发债”改革试点,今年在地方债发行规模继续扩大的情况下,应增加试点地区。然后需要总结经验,优化相关机制,促进预算法与相关法规的修改。以后甚至还可考虑发行市政债。

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