财政部财科所所长贾康：落实省以下实质性分税制

　　周潇枭

　　1994年分税制改革已过去18年，当时曾发挥积极作用的分税制也早已不适应当前中国的发展，继续深化财税体制改革的呼声越来越高。

　　财税体制究竟应怎样改革？从何处着手？

　　2011年，我国财政收入突破10万亿，财政收入占GDP的比重也逐年增加，这样的财政收入水平是否过高？促进国民收入的合理分配又怎样落实？结构性减税又应该如何减？

　　在央地财权事权不平衡的情况下，地方政府对土地财政的依赖愈发严重，应如何扭转这种局面？

　　3月5号，国务院总理温家宝在政府工作报告中重申，要深化财税体制改革，完善分税制，健全转移支付。完善县级财力保障机制，稳步推进地方财政预算、决算公开等等。

　　报告确定，2012年全国财政收入增长9.5%，赤字规模为8000亿元，比上年减少500亿元，占国内生产总值的比重下降到1.5%左右，其中中央财政赤字5500亿元。

　　关于财税体制改革的相关问题，本报专访了全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康。

　　今年将取消“预算外资金”

　　《21世纪》：财政收入占GDP的比重从1994年的10.8%，逐步上升到现在的22%，逐步上升的原因何在？这个比例是否合理？

　　贾康：经过改革开放前面十余年的“放水养鱼”“减税让利”，我国财政收入从上个世纪九十年代中期开始，进入收获期。财政收入占GDP的比重不断上升，现仍属于恢复性增长。

　　即便是按照全口径方法统计，目前中国所有政府收入占GDP的比重大概为30%左右，相比发达国家财政收入占GDP约40%的标准而言，并不算高。目前我国总体税负水平仍处于合理区间。

　　《21世纪》：去年包括增值税、消费税、营业税、关税等流转税在全部税收收入中占比67%，高比例的流转税会给经济运行带来什么样的影响？目前如何去调整这个结构？

　　贾康：我国税制结构与发达国家有很大不同。我国主要征收流转税，即在商品的生产、流通环节进行征税，目前主要包括增值税、营业税、消费税、关税等。流转税，作为价格构成的一部分，包含在商品售价中。

　　当下的税制结构需要从1994年进行分税制改革时说起。由于当时绝大部分人没有房屋等财产，收入的主要来源是工资，工资水平不高，人们的收入差距也不大，缴纳个人所得税的人非常少。所以，当时主要在生产和流通环节，向企业征税。这样安排，是与当初经济发展水平相适应的。

　　但随着经济的发展，富人阶层不断壮大，人们拥有的财产也在不断积累，当初的税制结构需要进行调整。流转税占比高，意味着我国商品含税高，这会造成中低收入阶层消费大众的税收痛苦指数高。中国需要逐渐提高财产税等直接税的比重，降低总体税痛水平。像美国，其个税在总税收中占比达80%，而中国的个税占比一直都没有超过7%。

　　要提高直接税的比重，这个过程非常复杂，也会很漫长，但是需要认清方向。现在“十二五”期间，在直接税方面真正可以做的，是建立不动产保有环节的直接税改革。

　　《21世纪》：目前在地方财政收入中，预算外的基金或者财政专户还占有多大比重？是否需要一些制度性的安排，来引导这部分收入纳入预算管理？

　　贾康： 预算外资金，今年就要取消。未来政府收入都要统统纳入预算管理，分别并入到相对独立的公共收支预算、资本预算、基金预算中，以后政府收入整个就是一套综合预算体系。土地收入，严格上说是要纳入政府性基金预算。这些都已经有明确的要求，各级政府都必须这么做，所有政府的财力都要进入预算。2012年后，“预算外资金”这个词，就将要退出历史舞台。

　　结构性减税六策

　　《21世纪》：中央反复提到的“结构性减税”，其预期目标是什么？又应该遵循什么样的路径？

　　贾康：结构性减税，主要是为了配合中长期的经济转轨和社会转型，实现扩大内需、加快经济发展方式的转变。一方面，欧债危机前景不明朗，世界经济发展面临很大不确定性，为了提振实体经济的发展，改变盈利不佳的预期，需要通过结构性减税来提升景气水平。另一方面，我国产业结构不合理，第三产业税负相对较重，也需要通过税收杠杆来予以均衡，促进产业结构的优化。

　　减税需要统筹兼顾、考虑财政的承受能力。目前，随着综合国力和全要素生产率的提高，我国在今后一个时期，在做好顶层设计、统筹协调的前提下，实施结构性的减税政策，具备现实的可行性。

　　对于2012年及未来几年的结构性减税，可从以下六个方面来推进：

　　一、减轻中小企业、小微企业的税负。去年秋天，提高中小企业、小微企业的增值税、营业税“起征点”的政策，能减轻相关企业负担，还需尽快形成实施细则。

　　二、扩大增值税改革试点。上海今年1月1日先行先试的增值税扩围改革，可降低流转税制对服务业发展的制约，促进产业分工细化和升级换代，可在试点取得一定经验后，积极推广，最终实现市场的全覆盖。

　　三、降低进口关税。目前财政部门已下调600多项进口产品的关税税率，能降低相关企业和消费者负担，接下来还需继续落地做细。

　　四、扶持战略新兴产业、高技术产业、动漫等文化创意产业。可提供配套税收优惠措施，如所得税抵减，降低增值税、营业税等税率，或提供其他融资支持等税收优惠政策等，来加大对企业的技术创新、研发活动等的支持。

　　五、除了免征蔬菜批发和零售环节的增值税外，还需清理整顿物流环

　　节乱收费的现象，降低物流企业和农产品流通环节的实际负担。

　　六、深化个人所得税改革。在计征个人所得税时，可考虑将除资本利得之外的其他各类收入综合计税；兼顾不同纳税人的家庭负担，实行有差别的宽免税额制度。

　　目前的结构性减税，并不是我国税收改革任务的全部。资源税、房产税等方面的改革，需要进行统筹规划，配合结构性减税，不断优化我国税制。

　　推进省以下分税制

　　《21世纪》：1994年分税制改革，是在不得不改的情形下完成的，那么当前我国财税体制又处在什么当口呢？进行改革的突破口是什么？

　　贾康：现在财税体制改革更强调要配套。要构建财权与事权相匹配的财税体制，这需要合理界定各级事权，有一套相适应的税基配置。

　　我不赞成用突破口来形容，但现在确实是可以看到一条可行的路径，即推行财政级别的扁平化，推行“省直管县”“乡财县管”，在此基础上，实现省以下实质性的分税制度。

　　我认为，中国地方财政合理的分税分级体制，是形成中央、省级和市县这三个层级。财政的扁平化会拉动行政层级扁平化的综合配套改革，这在三级构架下，各级政府职能需进行调整，即每级政权都要有合理的事权。与事权相呼应的是财权，财权配置最关键的是配置税基，即哪些税种给中央，哪些税种给省级，哪些给地方。目前省级和市县两级平台上，放什么税最关键，现在已经初露端倪。对于工商业不发达、但资源富集的西部地区，通过启动资源税改革，使资源税成为西部地区的地方支柱税种。而东部地区，则可以通过房产税的试点改革，探索将不动产税打造成其支柱性的地方财源。

　　当省以下的分税制度得到贯彻后，每级政府都可以构建现代意义上的预算。这个预算应该是公开透明，能充分反映公众意愿。编制的预算文本，经过各级人大审批之后，成为有法律效力的执行文件，并得到严格执行。之后，还可以对预算执行进行绩效考评，接受公众监督，对失职官员进行问责。

　　通过这样的财税体制调整，才能在1994年改革所建立的基本制度上，更合理地处理中央与地方、政府和企业这两大基本经济关系，使生产要素得到合理配置。

　　《21世纪》：被称为地方“第二财政”的土地财政随着楼市调控政策的持续将面临严峻考验，如何使地方政府摆脱对土地财政的依赖？如何来保障地方的事权与财权的相平衡？

　　贾康：土地财政中包含的地方政府短期行为，不能完全怪罪于地方政府，完善的分税分级体制将有利于土地财政问题的解决。

　　没有不动产保有环节的税收，土地财政就表现在土地批租的交易环节，反映出地方政府的短期行为：从交易环节中一次性收取资金，来支持本届政府的政绩，有寅吃卯粮的嫌疑。有了不动产保有环节的税收，地方政府筹资的内在动力，会驱使地方政府优化本地投资环境，提升当地公共服务水平，使得辖区内的不动产进入升值轨道。这样，不动产税收就为地方政府提供源源不断的财源，这在某种程度上也是“土地财政”。

　　要保障地方事权与财权的平衡，需要从三方面来努力，分别是建立地方税体系、阳光融资和规范的转移支付制度。

　　地方税体系，建立在完善的分税分级体系之上。当形成三个级别的分税体制，各级政府有了比较规范的预算体制，政府间的转移支付也变得相对简单。通过中央、省级自上而下的转移支付，加大对欠发达地区的支持。转移支付的具体数额，是通过一套透明的、将各地经济发展不同情况考虑进去的公式，计算出来的。这样能避免跑部钱进、拉关系等现象的发生。

　　我国当前预算法的明规则是不允许地方政府举债，但事实告诉我们，地方政府积累了大量的债务。从审计结果可以看出，地方政府债务的透明度很低，大量隐性负债是潜规则代替明规则形成的。目前，虽然我国地方政府加上公共部门的债务总量，总体虽仍在安全区内，但局部风险一旦被触发，将付出沉重的社会代价。

　　目前针对地方债的问题，需要多方充分沟通，通力合作，消化地方债存量，逐步化解风险，然后积极稳妥地推进地方阳光融资机制。2009年已经有一个重要的制度进步，由财政部代理发行地方债。去年年底，上海、广东等四个省市试行“自主发债”改革试点，今年在地方债发行规模继续扩大的情况下，应增加试点地区。然后需要总结经验，优化相关机制，促进预算法与相关法规的修改。以后甚至还可考虑发行市政债。