广德之鉴

　　工业用地强行收回伤及浙商

　　文并摄 │ 本刊记者  何晓春  龚艳 (除署名外)

　　安徽广德，距离浙江杭州只有2小时车程，2005年曾被本刊等评为“浙商(省外)投资潜力城市”之一，最近却发生了数起浙商企业的土地被强收约4000多亩的事件，成为当地浙商心中之痛。

　　到底是哪里出了问题？是政府领导换届后说话不算数？还是当初的投资协议与相关法律冲突？《浙商》记者深入广德，实地采访当地投资的浙商与相关部门，探寻其中的真相。其实，这不仅仅是发生在广德的个案，背后折射出“土地财政”引发的深层次问题。

　　［现象］

　　广德工业用地收回风暴

　　从去年下半年开始，广德县开发区内不少企业收到《闲置土地调查通知书》，称其未按约定开发使用工业用地。

　　“安徽广德经济开发区—长三角最具投资价值开发区”这块硕大的广告牌，就竖立在广德经济开发区的十字路口。在广德经济开发区管委会的外墙上，挂着“积极承接产业转移，奋力打造千亿园区”的大幅标语。早在6年前，安徽广德被评为“浙商(省外)投资潜力城市”。如今，这里却成了不少浙商心头的“伤心地”。

　　闲置土地如何定义

　　“开发区刚成立的时候要钱，外来投资商越多越好；现在大企业多了，他们又见钱眼开，想把我们赶出去，以更高的价格把土地卖出去。这太不仗义了，明显是嫌贫爱富！”广德经济开发区一位不愿意透露姓名的企业主告诉《浙商》记者。

　　这位企业主说的，就是最近发生在广德经济开发区的“闲置土地”处置风波。从去年下半年开始，广德经济开发区内不少企业收到《闲置土地调查通知书》，称其未按约定开发使用工业用地。

　　工业企业拿地后分期投资开发，是普遍存在的情况。类似“本项目总投资……，总占地面积……；一期投资……，占地……”这样的话语我们也司空见惯。如今，在广德经济开发区却行不通。

　　广德电器有限公司占地80亩，一期投资项目约40多亩；安徽德合药业有限公司占地面积95亩，未开发建设的土地不到40亩……这样的企业在广德经济开发区不胜枚举，但是他们都接到了《闲置土地调查通知书》。虽然他们及时做了二期投资开发的规划，甚至请好了工程队，相关部门还是不让他们施工建设。

　　除此之外，还有更多的企业迫于压力，不得不与广德经济开发区管委会签订补充协议。“补充协议条件苛刻，但如果我们不签，就不让我们开工建设，不开工建设就算是闲置土地。”一位被迫签订补充协议的企业主愤怒地对《浙商》记者说。

　　《浙商》记者查询了《闲置土地处置办法(国土部令第5号)》，该《办法》规定，闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满1年的，可以认定为闲置土地。

　　浙江泽大律师事务所合伙人毛洪辉律师告诉《浙商》记者：“认定闲置土地应以原出让的宗地为单位进行认定，不能以分期建设中每期建设土地为单位来认定。”这意味着，按照当初浙商企业的《项目投资和土地出让协议》中的约定，获得的一次性出让土地，不应该人为非法地分为几块认定。

　　所谓“协议”，指的是“共同计议，协商”。广德开发区要求企业必须签订补充协议，否则不让开工建设。这样的行为是典型的“秋后算账”，如果说是出于转型升级“腾笼换鸟”的需要，那就得主动为当初自己的决定“埋单”，而不是把自己的损失转嫁到无辜的企业身上。

　　外来企业浙商占八成以上

　　广德县招商局、广德县招商引资项目服务中心的大门口写着“亲商、安商、扶商”的大字，也挂着“以温馨的复苏构筑起企业与政府沟通的桥梁”的标语。如今，在广德投资的某浙商企业董事长眼里，这些话都成了“浮云”。

　　广德县招商局副局长黄文勤向《浙商》记者介绍，广德经济开发区在去年一年就收回土地5000亩左右。按照85%为浙商企业这一比例计算，浙商企业起码有4000多亩土地左右被收回。

　　至今，被广德经济开发区管委会下了“最后通牒”的浙商企业并不少。开发区一位企业主对《浙商》记者说：“一家企业先建什么后建什么，开发区有什么权力去干预？这本来是企业自己的决策，政府部门这样干预企业太不合适了。广德，太让我们失望了！”

　　早在2005年，广德就被评为“浙商(省外)投资潜力城市”。几年前，广德县决定向东借力，在招商引资中后发崛起。3年内引进的500多家外来企业中，浙商企业就占400多家，比例为85%；而且规模大、产业层次高的企业几乎全部来自浙江。外来投资对广德县财政收入的贡献率早在2004年就已达81.5%，其中绝大多数来自浙商。甚至广德人对浙江杭州的亲近感大于对合肥。

　　广德县副县长李斌说：“广德招商引资在2002年以前是自由敞开式的，没有项目筛选；从2002年到2008年是全民招商式，全员参与，形成浓厚的氛围；2009年以后是专业招商式，主攻方向明确，以机械电子类为主导，并从数量型招商向数量质量并重的招商转变。”

　　从2009年下半年开始，接收还是拒绝，经常成为考验广德县招商人智慧的一道特殊“选择题”。李斌介绍说：“亩均投资强度、亩均税收、万元生产总值带动就业人数、产业链带动性与能源消耗等因素，都成为项目选择的重要标准”。

　　今年4月12日，广德县第四次来杭州进行土地推介。“1501亩，24幅地块，半数位于广德县的黄金地段(其中有5幅地块位于广德经济开发区内)”，这样大手笔的“献宝”，引起了绿城、金都、朗诗、保利、莱茵达等近众多浙江房产企业老总的青睐。广德县委书记吴爱国还表示：“欢迎浙商到广德实地考察，广德将全面打造优质环境，协作配套的产业环境，致力于建设山清水秀的环境，成为浙商的一个新舞台。”

　　不过，与其花大血本引进外面的“凤凰”，不如善待已经筑巢的“鸟儿”，不是吗？需要产业转移来广德，就花大力气引进浙商来搞工业；需要提升城市品质了，又花大气力引进浙商来搞房地产，对工业企业的态度则来了个大转弯，这也太厚此薄彼了吧？

　　［案例］

　　40亩土地该收回吗

　　广德这家浙商企业如果要开工建设，必须签订补充协议；而签订补充协议，意味着该企业违约造成土地闲置，而且还要接受更为苛刻的条件。

　　“投资工业企业，一期、二期、三期分期开发再正常不过了；可是他们却要按照闲置土地处理，非要我们签订苛刻的补充协议才能允许我们开工建设，否则就要收回土地。”在广德投资的一浙商企业董事长告诉《浙商》记者。这里到底出了什么事？

　　投资缘起

　　在安徽广德这家浙商企业，公司董事郑宏斌(化名)指着一片荒地向《浙商》记者介绍：“这块土地，我们是为公司二期、三期发展储备的，怎么可以说是闲置土地呢？”

　　位于安徽广德经济技术开发区的这家浙商企业，其前身是广德一家国企。早在2002年，该董事长去安徽淮南参加当地的“豆腐节”活动。当时在浙江温州挂职担任鹿城区副区长的广德县县委书记邹河(现为安徽省铜陵市副市长)找到这位董事长，说起了正在改制的广德一家国企，邀请他去广德看看。

　　那天该董事长本来是打算当晚赶回温州的，由于被邹河的诚意打动，连夜赶到广德。本来晚上9点钟就能到广德，因为当晚狂风暴雨，等他到达广德已经是午夜12点多了。“让我感动的是邹河他们还等在会客厅！”该董事长对《浙商》记者说，“要不是他们那么诚心，我是不会到广德投资的。”

　　经过双方的谈判，这位董事长收购了广德这家国企；原来的厂址转为商业用地开发房地产，在广德县经济开发区(前身是广德县工业园)另购置80亩土地投资建设新厂。此后，广德县还聘请该董事长作为招商引资顾问，请他为广德的发展出谋划策。“可以这么说，我是为广德的经济发展作出很大贡献的。”该董事长对《浙商》记者说，“我们好几次帮助广德在浙江温州等地招商引资，在我们的推荐下，广德入选‘浙商(省外)投资潜力城市’，扩大了广德在浙商中的影响。”

　　2003年11月8日，这家浙商企业与广德县工业园管理处签订《项目投资和土地出让协议》。该浙商企业以2万元/亩的价格获得80亩工业用地，合计160万元，使用期为50年。

　　当时，土地出让与受让双方约定：该浙商企业在工业园投资项目为符合国家产业政策导向的工业项目，投资规模为3000万元。该浙商企业保证自协议签订之日起三个月内动工、两年内投资规模全部到位，逾期均视该浙商企业违约，广德县工业园管理处有权收回土地使用权，并追究违约责任。

　　“土地拍卖下来的时候，开发区就是一个不毛之地，什么都没有。广德工业企业也不多，我们来广德投资也是下了一番决心的。”这位董事长对《浙商》记者说：“我们是第一家在广德兼并企业的外来企业。”

　　“霸王条款”？

　　2007年，该浙商企业迁入广德县经济技术开发区并投产。如今，年产值达到2000多万元，直接解决就业100多人，每年上缴税金100多万元。时至今日，80亩土地当中，一期投资项目约40多亩。

　　2009年上半年，广德县委县政府领导班子换届。就在新领导班子接任几个月后，即发生了令人意想不到的怪事。

　　2009年10月，该浙商企业收到来自广德县经济开发区的要求：在厂区内按原规划施工。正当他们准备进行二期投资建设，却碰到了麻烦。2010年8月18日，公司收到一纸通知—《闲置土地调查通知书》。这份“通知书”称，你公司至今未按约定开发使用。根据《闲置土地处置办法》(国土部令第5号)第二条和《宣城市闲置土地处置实施办法》(试行)第七条的规定，将对该用地开展闲置土地调查工作。通知要求该浙商企业在收到通知书之日起15日内提供土地开发利用情况、办理用地手续情况和相关证据材料，书面送广德县国土资源局开发区分局。

　　该浙商企业总经理金平(化名)对《浙商》记者说：“当时我们二期项目进行了招投标，合同都签好准备开建了。可是，广德县经济开发区房管局没有到现场来‘放线’，而这是下一步申请房产证的必要条件。房管局说必须开发区管委会同意他们才能来‘放线’，而开发区管委会要求我们签订一份补充协议才能开工。”

　　这份补充协议以这样一段话开头：“……现由于乙方(该浙商企业)未能按协议约定按期投资建设，造成部分土地闲置。为集约高效利用土地，使项目早日全面建成，投产达效，经甲乙双方充分协商，达成如下协议……”签订这份协议，就意味着承认是乙方未能按协议约定按期投资建设，造成部分土地闲置。

　　在这份补充协议中，甲方(安徽省广德经济开发区管委会)同意乙方延期建设，但务必确保按规定时序进度实施建设。此外，这份补充协议对投资强度也做了补充，要求投资强度达到100万元/亩，容积率达到原项目投资协议书约定标准。

　　如果乙方(该浙商企业)未按照这两条规定履行协议，则自愿严格按照以下方式进行处理：甲方对乙方闲置土地作依法无偿收回；已使用土地价格补齐至6.4万元/亩，并不再享受税收优惠政策。

　　“他们要求我们所有厂区在1年内全部建成，否则就要按照规定处理。我们集团总部召开董事会讨论，认为这份补充协议条件苛刻，不是我们不想建，实在是补充协议有点强人所难。”郑宏斌对《浙商》记者说。于是，双方陷入了尴尬的局面：该浙商企业如果要开工建设，必须签订补充协议；而签订补充协议，意味着该浙商企业违约造成土地闲置，而且还要接受更为苛刻的条件。

　　那么，该浙商企业为什么不能在短时间内把厂区全部建成呢？金平向《浙商》记者诉苦：“今年员工工资平均上涨20%，铸钢件、漆包线等原材料价格也涨了20%左右，运费什么的也在涨，况且银根紧缩贷款难。在这样的行情下，即使建成了也赚不到钱，我们不能一口气吃成胖子呀！按照我们的计划先建二期，留下一块地作为三期投资。”

　　郑宏斌补充道：“在广德银行贷款并不像浙江那么容易。在温州乐清工业用地可以拍卖到200万元一亩，80亩地可以贷到2000万元左右；这边规定了土地20万元一亩的上限，80亩地只能贷到几百万元。”

　　无尽的请示

　　这样的尴尬局面维持了半年多，该浙商企业打破了僵局。2011年4月13日，该企业向广德县经济开发区管委会提出了关于金工车间先行开工建设的申请报告。申请报告称：“目前金工车间施工及监理合同已签订，施工单位的材料已部分进场，更主要的是，当前企业销售形势较好，产品供不应求的矛盾较为突出，急需扩大生产规模。鉴于此，特此报告，申请金工车间先行开工建设，计划两个月内建成先投入使用，以缓解生产之需。”

　　一周之后，这家浙商企业再次向广德县经济开发区管委会提出了关于金工车间开工建设的申请再报告。申请再报告称：“施工单位每日再三催促，要求开工，为避免施工单位经济损失，更主要的是早开工建设早投入使用，早发挥效益。特此报告，申请批准金工车间先行开工建设。”

　　其实，该浙商企业准备开工建设的项目变更了之前的规划。按照原来的规划，这家浙商企业应该在靠祠山路建一座办公楼。但是，考虑到公司已经有办公楼，为了扩大生产规模，他们要求变更规划，改建钢结构厂房。2010年8月12日，该浙商企业向广德县经济技术开发区管委会请示，要求变更厂区规划。次月，该浙商企业将变更后的规划送到管委会，管委会同意规划的变更并提出一些修改意见。修改之后，11月30日该浙商企业又把规划方案图及光盘报给管委会，管委会在图上盖章认可。

　　“得到管委会的认可后，我们就抓紧落实工程招标等工作。”金平告诉《浙商》记者，“现在工程队已经进场，但迟迟不能动工。新购置的插齿机、数控机床等陆续到厂，急待安装。为此，企业已几次报告，现再次报告，希望能同意我们开工。”到了2011年5月26日，该浙商企业向广德县经济开发区管委会提交了《关于再次要求尽快开工的请示》。

　　“开发区管委会为促进开发区土地集约增效，推动开发区更好更快发展，我们是十分理解并大力支持的。”该董事长对《浙商》记者说，“企业和企业有不同的情况，先进入开发区的企业虽然有的规模不是很大，外地还有很多优秀的大企业想进开发区；但先入园的企业对开发区的发展是有贡献的，我们希望管委会能对我们公司的具体情况具体对待。我们也争取努力生产，为开发区的发展作出更大的贡献。”

　　2011年6月13日，该浙商企业又向广德县政府发了《关于要求尽快开工的请示》，恳请同意其开工。

　　不过，该浙商企业至今没有得到相关部门的同意，迟迟不能动工。

　　［案例］

　　投资9年 钱地两空

　　“其实未开发建设的土地只有30多亩，但他们把绿化用地也一并算上去，说我们闲置40亩。”

　　安徽润康保健食品有限公司董事长、安徽德合药业有限公司董事章裕兵是最早到安徽广德投资办厂的浙商之一，如今他不仅钱没赚到，而且土地也可能会被收回。他对《浙商》记者说：“我在广德投资了6000多万元，已经亏损了两三千万元。如果我赚到钱了，土地没有也就算了；现在是钱没赚到，土地也快没了。”

　　后悔当初没做房地产

　　早年，章裕兵与几个朋友合伙在浙江台州老家办企业，主要生产原料药。从1993年开始，他们投资的制药厂每年实现业绩翻番。“当时我们制药厂就做到1.5亿元产值，资产也有1个多亿。”章裕兵告诉《浙商》记者，后来3个股东分道扬镳，他也开始四处寻找投资机会。

　　一个偶然的机会，章裕兵听说安徽广德的润康制药厂在转让，于是他便前来考察。2002年，章裕兵以230万元的价格收购重组了润康制药厂。

　　“当时这个厂拍卖没人要，我们果断接手。如果那时拿着4000万元搞房地产，现在估计都能赚4个亿了。”他对《浙商》记者说。话语中我们听出了些许懊丧。

　　本来，早在2002年章裕兵就在广德经济开发区投资建厂了。他对《浙商》记者说：“当时广德开发区一片荒山。因为我们制药厂如果停产时间过长生产许可证会作废，而建设新厂投产根本来不及，所以我们才在老厂做改造，否则早就迁到开发区那边了。”

　　然而，章裕兵的润康制药厂并没有赚到钱，“以前的阿莫西林、头孢等老产品，没法与大企业比拼。我们这边改造投资了2500万元，后来在开发区又投资了3500万元，现在已经亏损两三千万元了。”

　　如今，章裕兵又投资成立润康保健食品公司，生产三明治糖、清凉润喉糖等糖果产品。他寄希望于此，希望糖果能给公司带来转机。

　　哪家企业赚了钱不想做大

　　2010年12月，安徽德合药业有限公司接到广德经济技术开发区的通知，让他们不要继续规划建设了，要求按照闲置土地处理。

　　事实上，安徽德合药业有限公司获得这块土地并没有多长时间。章裕兵向《浙商》记者透露：“德合药业现在这块土地，是润康药业通过合法手续转为德合药业名下。虽然这块土地当时在润康药业名下确实闲置了好几年了，但德合药业是2009年获得这块土地的，获得土地的时间还不到2年。”

　　安徽德合药业有限公司占地面积95亩，未投资开发的土地不到40亩。章裕兵向《浙商》记者介绍：“其实未开发建设的土地只有30多亩，但他们把绿化用地也一并算上去，说我们闲置40亩。”

　　对于未开发建设的土地，德合药业也有他们的苦衷。“企业投资肯定是一期、二期、三期这样发展的，我们要一步一步踏实发展。”章裕兵对《浙商》记者说，“2010年德合药业亏损五六百万元。造房子花不了多少钱，谁不想盖房子啊？如果赚了钱，哪家企业自己不想做大？”

　　那么，既然无利可图，为何不关门停产，从而把土地让给更需要土地的项目呢？章裕兵伤心地对《浙商》记者说：“如果关门，投资下去的钱可能1000万元都拿不回来；继续做下去，说不定还有机会。”

　　［案例］

　　广德“第一高楼”梦的“破产”

　　王志敏的溃败，是从投资兴建广德国际大酒店开始的。

　　在安徽广德万桂山中路，几公里外就能看到这座“烂尾楼”，上面几层楼的外立面已经成形，而下面的楼层依然是红砖外露，塔吊似乎已经凝固在高空。虽然“广德国际大酒店”几个大字已经掉落，但几个大字的痕迹依稀可辨，窗口垂下的红色横幅写着“广德国际大酒店由浙江……公司承建”。在广德国际大酒店的工地上，紧闭的大铁门锈迹斑驳，大门两边被贴上很多“牛皮癣”广告。

　　广德国际大酒店，原本应该是广德县第一家五星级酒店，它的投资商安徽广德瑞达房地产开发有限公司董事长王志敏，如今已经身陷囹圄。瑞达房地产怎么了？王志敏怎么了？他们为什么落得这个下场？

　　王志敏原来是安徽省浙江商会副会长、广德县浙江商会会长。2003年他就从杭州来到安徽广德经营房地产开发，从事万桂山旧城改造、万桂山路及沿路房产开发建设。

　　赚了钱的王志敏热心公益事业，他连续3年协助举办广德县元宵灯展，支持希望工程建设，多次到浙江为广德招商引资，还担任了安徽省光彩事业促进会理事。2007年，王志敏被安徽省浙江商会授予“浙商奉献奖”荣誉，受到地方政府与社会各界的好评。直至2009年7月底，王志敏还被推选连任广德县浙江商会第二届会长。

　　王志敏的溃败，是从投资兴建广德国际大酒店开始的。实际上，很多当地投资的浙商都认为，广德作为并不发达的县，建这样的五星级酒店有点太超前。

　　安徽润康保健食品有限公司董事长章裕兵告诉《浙商》记者：“我知道王志敏早晚要出事，他太好说话了，拍卖土地赔偿款给得很多，而且不管哪个人托关系找到他买房子，都是以很低的价格卖给他们。”

　　广德国际大酒店位于广德县城团结东路、万桂山路交界处，系新老城区结合部。大酒店总投资1.8亿元人民币，高95.95米，总面积44000平方米，共21层，居宣城市高层建筑之首。按照原计划，广德国际大酒店主楼于2007年9月底全面竣工，2008年6月正式投入营运。

　　然而，瑞达房产遭遇了资金链断裂。一位熟悉王志敏的浙商向《浙商》记者透露：“王志敏拆东墙补西墙，四处借钱。我第一次借钱给他时，他付了我利息，被我退回去了。我跟他说，我们都是浙江老乡，在外创业都不容易，我不收你利息，但你答应多长时间还就得多长时间还。但是，后来他说一个星期能还钱，往往都会拖上半个月1个月才能还。”

　　另一位与王志敏打过交道的老板对《浙商》记者说：“王志敏走投无路后，只能拿着房子去抵押。有一次他说还不了钱，拿5间门面房还给我，但是我们发现这些房子房产证已经办出来了，而房子也被他抵押出去了。”

　　资不抵债的瑞达房产与广德国际大酒店，被多个债权人多次起诉。2010年10月12日，安徽省宣城市中级人民法院判决：瑞达房产、广德国际大酒店支付长兴天工建设工程款445万元，否则长兴天工建设有权在工程款范围内就广德国际大酒店多功楼及附楼折价、拍卖所得价款优先受偿。

　　2010年11月23日，广德国际大酒店因不能清偿到期债务，缺乏清偿能力向法院申请破产重整。广德县人民法院于2010年12月1日作出民事裁定，裁定广德国际大酒店破产重整。2011年2月25日，瑞达房产在广德县人民法院召开第一次债权人会议。

　　至此，王志敏的广德“第一高楼梦”彻底破产。

　　［分析］

　　是“腾笼换鸟”还是赶“鸟”卖“笼”？

　　对于处置“闲置土地”的行为，广德县政府给予的解释是：这是广德县出台的政策，经济发展到什么步骤，政策也会随之不断完善。

　　据《浙商》记者调查，广德经济技术开发区在去年一年就收回土地5000亩左右。在广德经济技术开发区的这一波“闲置土地”处置风波中，这些企业的行为有没有不当之处？当地政府有什么样的说法？

　　《浙商》记者联系到广德经济开发区的工作人员，开发区工作人员让我们采访开发区招商局，而开发区招商局已经与广德县招商局合并。因此，《浙商》记者又采访了安徽省广德县招商局副局长黄文勤。

　　外来投资商浙商占2/3

　　随着越来越多的投资商入驻，广德县提高了招商引资的门槛。“我们现在主要引进机械制造、电子、成套设备等符合国家相关产业政策的项目，其他一些不符合产业政策方向的项目不让进了。”黄文勤对《浙商》记者说，“对于新引进的项目我们有两个要求：科技含量要高，财政贡献率要高。”

　　广德为何要提高招商引资门槛呢？对此，黄文勤的解释是：“企业越来越多，用工荒、用电荒未来都会出现，广德的劳动力、土地、电力等优势正慢慢丧失，所以我们早点提高门槛。据我所知，上海青浦、江苏无锡、浙江杭州等地都有这种情况，我们要让土地发挥最大的效益就得‘腾笼换鸟’。通过产业结构不断调整，10万元/亩税收可能就变成30万元/亩的税收了。”

　　在黄文勤的办公桌上，《浙商》记者看到了一张浙江地图，事实上浙商在安徽广德经济发展中扮演着举足轻重的角色。在广德的外来投资商当中，浙商占70%左右，主要来自于浙江温州、台州与宁波等地。浙商务实、商业嗅觉灵敏、凝聚力强、抱团合作的作风深受当地政府部门的肯定。为了引进浙江玉环的汽摩配企业，广德县招商局还专门给他们辟出一间办公室，作为广德汽摩配协会办公室。

　　“闲置土地”收地退款

　　当然，并不是所有在广德的浙商发展都很顺利。一家来自浙江杭州的房地产企业，从事广德国际大酒店投资开发，因资金链断裂老板也身陷囹圄。还有一些在广德投资的企业，经营得并不理想，而导致后期投资迟迟不能到位。

　　为什么会出现“闲置土地”？黄文勤对《浙商》记者说：“除了资金不能到位，还有一个原因：不少企业担心老家出台更严厉的节能减排政策，所以先拿块地放在这里，一旦老家的企业不让办了再过来。毕竟老家的产业配套等方面都优于这边，哪怕老家遭遇电荒什么的，只要能挺住还是在老家好。”

　　一方面是一些符合产业政策的企业没有地，一方面是一些企业拿地后不动工，这确实是个两难的问题。对于后期投资不能到位的企业，黄文勤告诉《浙商》记者：“协议签订2年不动工的企业，我们收回土地，当然前提是土地具备可以开工的条件。广德存在‘闲置土地’问题的浙商企业但为数不多，我们有格式合同文本，对投资强度等方面都做了规定，对所有投资商都是一视同仁的。这是广德县出台的政策，经济发展到什么步骤，政策也会随之不断完善。”

　　那么，闲置土地如何界定呢？如果一共拿了200亩地，只开工了100亩地怎么办？黄文勤对《浙商》记者说：“这样的情况也要收回土地，开发区有家企业拿了50亩地开工了一半，我们就把另一半土地收回来了。”

　　那么，“闲置土地”收回后，对于当初拍卖土地的企业有没有相应的补偿呢？黄文勤对《浙商》记者说：“按照协议闲置土地是投资方违约，应该支付违约金。我们对闲置土地的处置很人性化，当初你交了多少土地款我们悉数退回。”

　　当然，“结婚容易离婚难”，收回“闲置土地”的工作并不好做。黄文勤对《浙商》记者说：“当初招商引资又是握手又是喝酒，也费了不少口舌；现在收回土地让我们很为难，最让我们头痛的是介于动工与不投产之间的企业。有些企业房子盖好了但不投产我们也收回土地，相关部门对此进行评估之后再进行招商。”

　　［观点］

　　分期建设的土地算不算“闲置土地”

　　认定闲置土地应以原出让的宗地为单位进行认定，不能以分期建设中每期建设土地为单位来认定。

　　在安徽广德经济技术开发区投资的这些企业，自身是否存在一些问题？分期开发过程中剩下的土地算不算“闲置土地”？当地相关部门是否有权利要求企业签订补充协议后再行开发建设？

　　就此，《浙商》记者分别采访了安徽众城高昕律师事务所副主任雷延平律师与浙江泽大律师事务所合伙人毛洪辉律师。

　　《浙商》：据我们了解，不少工业企业都是分期投资的。那么，在开发了一部分土地之后，剩下的土地算是闲置土地吗？

　　毛洪辉：土地开发投资的规模和期限要以《国有土地出让合同》等出让材料规定为准，若出让材料中规定可以分期开发的，则没有违反约定。至于是否认定为闲置土地，则应以国土部《闲置土地处置办法》第二条规定以每宗地为单位进行具体认定。

　　《浙商》：广德经济开发区内不少企业开发建设了一部分，剩下的土地是否违背了相关法律和规定？

　　毛洪辉：若企业开发建设部分已超过国土部《闲置土地处置办法》第二条第(二)项规定的认定闲置土地的开发比例，即不能认定企业违反法律规定。

　　《浙商》：广德经济开发区内这些企业在土地使用中，自身是否存在一些问题？

　　毛洪辉：这些企业在签订《国有土地出让合同》等出让材料时承诺了投资规模和建设期限，现在原约定的建设期限内只完成了部分建设投资，确实存在一些违反约定的情形。

　　《浙商》：根据《闲置土地处置办法(国土部令第5号)》对闲置土地的规定，上文所说的某浙商企业并不存在这样的情形，而广德县国土局称之为闲置土地，是否合法合规？为什么？

　　毛洪辉：从我看到的材料看，该浙商企业在一期建设中已经完成了该宗土地建设投资规模的一半，超过了《闲置土地处置办法》规定的“已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%”的认定标准，因此不能认定该浙商企业未开发的土地为闲置土地。认定闲置土地应以原出让的宗地为单位进行认定，不能以分期建设中每期建设土地为单位来认定。

　　雷延平：该浙商企业的土地是否为闲置土地，我们认为应当进行现场勘测确定已开发建设的总面积，以及对已投资总额进行评估，然后再对照《闲置土地处置办法》的规定进行界定。

　　《浙商》：企业在已经签订《项目投资和土地出让协议》并取得相应的土地证与房产证之后，相关部门能否强行要求企业签订补充协议？不签订补充协议就不让开工建设的行为是否合法？

　　毛洪辉：当地政府部门强行要求企业签订苛刻的土地出让协议补充协议是没有法律依据的，更不能以不让开工建设作为条件来变相要挟企业签订补充协议。当地政府部门的行为是违法的，其错误地将公权力职权行为作为随意使用的要挟手段。

　　雷延平：签订协议是当事人双方协商一致的结果，应当是双方真实意思的表示，任何一方都无权强迫另一方签订。

　　《浙商》：据说以这样的方式查处企业闲置土地的行为，是广德县自己出台的政策。地方政府是否可以出台与国土部闲置土地处置办法规定不一致的土政策？

　　毛洪辉：地方政府可以出台与国家法规、政策相配套的政策措施，但必须以不违反国家的法规、政策为限。即下位法不能违反上位法的规定，也不能超出上位法规定的范围作出自己的规定。若地方政府出台与国家法规相违背的规定，应认定为违法无效。在行政诉讼中，人民法院也不会采信地方政府违背上位法规定的规范性文件。

　　雷延平：任何地方政府出台的政策，都不得违反国家法律、法规，规章，以及上级政府的相关规定等，否则是无效的。当然，广德县政府也不能例外。

　　《浙商》：您认为在外投资的企业，该如何规避法律风险以保护自身的权益？

　　毛洪辉：从法律角度讲，在外投资的企业既要尽量熟悉国家的相关法律、法规，也要了解当地政府的相应规定，使自己的投资在完全合法的情况下进行，以免因不当行为给自己造成巨大的损失。另外，若受到当地政府的不公正、甚至违法的处置，也要及时拿起法律的武器捍卫自己的合法权益。

　　雷延平：每个企业都有不同的情况，而各个地方也都会有一些地方法规、政策等，所以每个企业规避法律风险无法一一去分析列举。我们认为，守法经营才是企业保护自身权益的根本。

　　［观点］

　　哪些地区在收回闲置工业用地

　　经过3个多月的清理整治，南昌县共重组工业用地1516亩，其中收回闲置工业用地483亩。

　　“腾笼换鸟”集约用地不仅在广德，那么其他地方政府有收回闲置工业用地的行为吗？通过调查，《浙商》记者发现，虽然全国各地收回的闲置土地大多集中在住宅与商业用地，但闲置工业用地收回，并不仅是在广德。

　　绍兴袍江三招盘活闲置土地

　　2010年夏天，浙江绍兴袍江新区向区内全体企业发出“总动员”：将在2个月内开展工业闲置用地清理盘活活动，区内工业闲置土地将通过限期建设、无偿回收、有偿回收三种方式予以盘活。

　　在袍江新区下发的《关于清理盘活工业闲置土地的实施意见》中，闲置土地盘活清理范围被界定为：该文件印发前已办理供地手续，超过规定期限一年以上全部或部分未动工建设的所有工业用地。

　　这些土地包括5种类型：一是依法取得土地使用权后，未经批准，超过规定期限未动工建设的；二是未约定或未明确动工开发建设期限，自合同生效之日或建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；三是已动工开发建设，但已开发建设面积不足应动工开发建设总面积三分之一，且未经批准中止开发建设连续满1年的；四是取得土地使用权后投资额不足总投资额的25%，且未经批准中止开发建设连续满1年的；五是法律、行政法规规定的其他情形。

　　《浙商》记者发现，袍江新区对于闲置土地的界定，与国土资源部的《闲置土地处置办法(国土部令第5号)》规定相符。根据闲置土地类型的不同，袍江新区管委会采用了限期建设、无偿回收、有偿回收3种不同的处置方式。

　　限期建设主要是针对有能力继续动工建设的土地使用者。根据规定，土地面积在100亩以内的，在2010年11月底前动工建设，2012年6月底前竣工；土地面积在100亩以上的，在2010年11月底前动工建设，2012年12月底前竣工。土地使用权单位要在2010年8月31日前重新与区管委会签订补充协议，明确违约责任，严格履行。

　　对于无能力继续动工建设的土地使用者，管委会主张开展招商合作盘活闲置土地，对其中具有可分割性的闲置工业用地，也可向新区管委会申请有偿收回，已填(建)的宕渣、围墙等地面附属物经评估核实后予以补偿。

　　另外，根据规定，凡经依法批准用地，非政府原因或不可抗力造成土地闲置满两年以上的，且未在文件规定的期限内办理限期建设手续或办理限期建设手续后又不履行的，或拒不有偿收回的，有关部门将依法无偿收回土地。

　　袍江新区管委会有关负责人表示，这是缓解用地紧张、规范土地市场、促进企业转型升级的必然要求；要力争在现有企业土地上增加500亿元产值，再造一个袍江。

　　江西清理整治闲置工业用地

　　几乎与袍江新区同期，江西省南昌县也启动了大规模清理整治闲置工业用地行动。经过3个多月的清理整治，南昌县共重组工业用地1516亩，其中收回闲置工业用地483亩。一些欠缴土地使用税的企业纷纷补齐交全，共补缴土地使用税815万元，违约金322.28万元；不少闲置土地的企业加快了开工、竣工、投产进度，3年可新增税收1.2亿元。

　　根据南昌小蓝经济开发区的统计，该区落户的500多家企业中，有不少企业的土地出现闲置状况，类型包括：严重违约、具备条件未开工的项目；土地闲置面积较大或少量建设未投产的项目；未投产见效，已建厂房全部出租的项目；长期停产、停建项目；私自变更项目经营范围、私自转让土地的项目。

　　据南昌县有关人士介绍，闲置工业用地，除了少数企业确因经营不善，出现暂时困难外，大多数企业是想“借地生蛋”。以南昌小蓝经济开发区为例，在成立之初，园区工业用地每亩只需0.8-1万元，而现在每亩超过8万元，其增值空间让人垂涎。

　　2011年4月19日，江西省会昌县国土资源局发布公告，决定依法收回会昌县工业园二宗闲置工业用地使用权，并注销其土地使用权证。

　　二宗工业用地分别为：位于县工业园区内的宗地，土地使用权人为香港德万工业电池(会昌)有限公司，土地面积10500平方米，2007年8月份取得土地使用权后，一直处于闲置状态。

　　另一宗地同样位于县工业园区内，土地使用权人为现代裕顺农业发展有限公司，土地面积6667平方米，2004年6月份取得土地使用权(会国用[2004]第83号)后，一直处于闲置状态。

　　截至2011年上半年，江西省东乡县用了3年时间盘活工业用地52宗，总面积达2400亩。东乡县自2008年起采取盘活存量，收回、收购闲置工业用地等方式，盘活工业用地。

　　随着近年招商引资力度的不断加大，东乡县工业用地需求不断增加。为用好每一寸土地，东乡县强化“腾笼换鸟”举措，县里对进入工业园区的企业用地情况和投资到位情况进行核查，对闲置或投产不足企业采用限期建设、收取闲置费、协议收回等办法，成功盘活了中宝农机、飘飘服饰、三正电子等21宗企业项目用地1500余亩。

　　东乡县为此出台专门文件，大力推进工业园区二次开发，推动工业用地合理开发利用，并以园区功能定位、项目空间布局、投资强度、技术含量、产业政策为导向，淘汰落后产能及企业，培育产业集群，力促工业经济稳步增长。

　　福建出台政策拟无偿收回闲置土地

　　2011年6月，《福建省“十二五”土地开发利用专项规划》获得福建省政府同意，正式出台。

　　根据规划，福建省将开展闲置土地调查，严格执行闲置土地处置政策，土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用。不符合法定收回条件的，应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。

　　［圆桌］

　　不信政府还能信谁

　　针对安徽省广德县政府向开发区企业收回“闲置土地”事件，在全国各地投资的浙商们谈了自己的看法。

　　文 │ 本刊见习记者  柴燃恒

　　企业对外投资最担心政府诚信

　　言永祥(重庆杭渝置业有限公司董事长)：政府不守信很可怕

　　政府不守诚信非常可怕。企业做好了，就是对政府最好的回报，企业做垮了，就是对社会资源的浪费。所以，政府与企业的合作应建立在双赢的基础上，不应以损害企业的利益为代价，就像成龙那首歌唱的“有了强的国，才有富的家”，国与家连在一起，“家是最小国，国是千万家”，我想企业与政府也应是这样的关系。

　　何本根(浙江豪普电子有限公司董事长)：政府拖供土地造成企业损失巨大

　　2008年我们企业需要扩建，地方政府承诺了60亩土地给我们，其中20亩是农保田，说是很快就能批下来，结果拖了三年，这20亩地一直没批下来。原本要引进的项目只好外移不说，审批通过的设计方案是按照60亩来设计的，所以也就一直无法开工建设，影响实在太大了，企业的损失无法估计。

　　吴建国(云南省浙江商会会长)：政企间要多协商多沟通

　　法律规定土地闲置超过两年，政府有权收回土地。如果是政府方面手续批文没有办理好，政府不该强行收回合法拥有国家土地证的企业的土地。企业与政府之间应该多沟通多协商，毕竟无论是企业还是政府的发展，都离不开对方。

　　吕月珍(浙江省超硬磨具有限公司董事长)：企业自身要合法合理合规

　　企业做投资，应该有一个长远的眼光，有一个准确的预估，对于形势有一个总体的判断。企业一诺千金，政府自然也会信守承诺。企业合法合理合规，将自己手头的土地充分利用，充分发挥效益，政府自然不会再针对这个问题了。

　　徐军权(荣升国际控股集团董事长)：政府的支持对企业发展很重要

　　我自己暂时还没有遇到过这类问题，我自己是安徽人，当地政府就给予了非常大的支持和政策上的优惠，我非常感激。因为他们，我们的企业才能健康地发展起来。

　　政府失信，企业如何应对

　　言永祥：政府观念要从“管理”转向“服务”

　　如果政府不守诚信，企业还能有什么路子走，还能去找谁？没有了！古代还能拦轿喊冤，现在呢，信访谁敢去？除了打包袱回家，企业还能怎么办？至多找找商会，看看能不能通过商会的力量来与政府商议。意识形成观念，观念促成行动，政府的观念要转向，要从“管理”转向“服务”，服务在前管理在后，不要让“执政为民，立党为公”流于空话。

　　何本根：企业和政府的官司很难打

　　企业和政府官司怎么打？企业只能换个地方投资，项目只能换个地方做。我们按照游戏规则来，签合同，交保证金，一步步走流程。结果政府一拖，土地价格又上涨了，我们只好再补足差额；政府承诺的土地一直没有批复，我们就一直没法开工，原本设想该扩大的产能也无法达到，企业能怎么样？白白冲着市场干瞪眼，没法说！

　　吴建国：协商是唯一出路

　　协商是唯一出路。一方面，政府应在服务企业方面做出积极的探索；另一方面，企业也应遵纪守法。其实，企业的许多风险都可以归结为法律风险。基于企业面临的诸多不确定性问题，在信息不对称普遍存在的情况下，企业一定要把握自己的行为，把握相关的政策和法律信息，更好地与国家的法律政策保持一致，与国家的经济安全、社会安全保持一致，这样才可能保障企业的良性运行和有效发展。

　　吕月珍：企业要有“舍得”精神

　　企业不要拿难题给政府，这样政府就不会拿难题给企业。我自己曾经也有一块土地，政府需要重新做规划，我就低价让给政府了，我也有过项目因为政府拖延，没有办法做成，最后流失掉了，那就换个政府支持的项目做。企业要有长远眼光，要有“舍得”精神，一定要按照政府的要求，配合它的需要，加强自己抗风险的能力，这样企业才能发展。

　　徐军权：借助媒体监督和商会的力量

　　就目前来看，企业要与政府抗衡的途径应该还不是很通畅吧！媒体和商会等可能会是一个突破口，比如《浙商》杂志和安徽浙江商会，就会是一个很好的沟通平台。我作为浙江省安徽商会会长，也可以作出自己的努力。

　　增强企业自身抗风险能力

　　言永祥：政府的诚信风险有时是不可预测的

　　做企业，市场风云变幻，难以预测。但是政府诚信却不能变幻莫测。如果碰上了不守诚信的地方政府，企业就只能自认晦气，但是，这个地区的经济也就无法发展，因为政府的支持是企业发展最坚实的基础。

　　何本根：我们愿意投资在政府守信的地方

　　政府服务好，守诚信，我们企业就比较放心，也愿意投资。这次我们豪普电子在江西投资，一次性购得200亩土地，政府非常支持，土地很快交付使用，我们也立刻开工投产。政府守信，企业践诺，共同营建和谐的投资环境。

　　吴建国：企业要增强自身抗风险能力

　　企业本身的行为如果与法律不一致，就会构成企业的风险；而政府的行为，包括国家法律的变动等，也可能会构成企业的风险。企业要合法合规，时时了解政策的变动，也会增强自身抗风险的能力。

　　吕月珍：政府的服务意识是考虑投资的第一步

　　政府诚信当然是考虑投资意向的重要因素，我在各地都有投资，有服务意识的政府是我考虑投资的第一步。但同时，我作为企业主，也非常支持政府，他们有什么要求，我都尽量满足。他们要做市政工程，要做城市规划，我都全力配合，这样就会有良好的企业与政府的关系，路也会越走越宽。

　　徐军权：政府诚信和企业自身实力都是重要因素

　　政府诚信是企业考虑投资的重要因素，也是企业能在当地发展起来的重要因素。一个企业要经过审慎的市场调查，还要对本身经验实力的评估，觉得可行且有获利前途，才会投入时间、金钱、财力与物力到当地去开创自己事业。如果政府不守信，我们的事业不就建立在了流沙上吗？

　　［记者手记］

　　尽早告别“土地财政”

　　所谓“腾笼换鸟”，就是以“壮士断腕”的勇气，改变粗放型的增长方式，腾出空间，培育“吃得少、产蛋多、飞得远”的好“鸟”。这是浙江最先提出来的思路。

　　不过，“腾笼换鸟”应当由“鸟笼”的主人来“埋单”，而不应让“鸟”来“埋单”。在引进好“鸟”的同时，请善待原来的“鸟”。如果以牺牲原来的“鸟”的利益为代价，最终会伤害了所有的“鸟”。更不能因为“笼”贵了，赶“鸟”卖“笼”。

　　走进安徽广德县招商局、广德县招商引资项目服务中心大厅，就能看到挂在墙上一张硕大的表格，上面写着每一个招商引资项目的介绍、进度以及服务责任人。截至7月上旬，安徽广德经济开发区共引进项目420个，其中浙商项目共241个项目，占比57.4%。

　　基于转型升级为目的的“腾笼换鸟”本无可厚非，但是“腾笼换鸟”就一定要将原来的“鸟”置于死地吗？正如一些地方招商部门的官员所说，当初招商引资又是握手又是喝酒，拍胸脯保证“亲商、安商”的事情也没少做。如今，这些原来的“鸟”下蛋少了，就想方设法用补充协议的方式“请君入瓮”，让这些“鸟儿”情何以堪？

　　在安徽广德的“闲置土地”处置风波中，当地招商部门官员称“当初交了多少土地款悉数退回”，自以为处置方式很“人性化”。那么，当年广德经济开发区工业用地拍卖基准价格是2万元/亩，现在工业用地拍卖基准价格是6.4万元/亩。请问“人性化”的官员，“当初交了多少土地款悉数退回”的企业是赚了还是亏了？他们的资金没有成本吗？

　　诚然，一些在外投资的企业并不是没有瑕疵，他们自身也存在或多或少的问题。政策风险与法律风险，本来就是在投资前应当慎重考虑的系统性风险。为眼前的利益所迷惑，被暂时的热情所忽悠，势必付出惨重的代价。

　　在采访中，也有浙商认为广德县委县政府换届，领导班子对经济发展思路的改变，采取收地的政策，也打击了早来广德落户的外来投资者的信心。但更有敏锐的观察人士指出，出现广德怪现状的根子在畸形的“土地财政”上，当前，对不少地方政府而言，其手中最大的资产只有土地了。地方政府财政收入的50%-80%来自土地出让金，只要体制不破，“土地财政”局面难改，广德这样的个案就会越来越多。