监管码乱象：背后存利益输送链

　　虽然生猪价格眼下一路看涨，河北省正定县的养猪户张运清(化名)还是有些担心，屠宰点减少、肉品均要送往几个特定市场，养猪户会不会失去议价的话语权？张运清的担心源于石家庄正在推行的肉菜追溯码。按照石家庄市商务局的规划，到今年年底，流入超市的每一块肉都会有一个追溯码，市民通过追溯码可以在超市的终端机或是通过短信和语音查询到这块肉的流通过程。

　　肉类蔬菜追溯码并非石家庄的首创， 该市是商务部确定的第二批试点城市。早在去年，商务部就开始在大连、上海、南京等10个城市试点肉类蔬菜追溯体系建设。更早的时候，食品药品监督管理局、工信部等各中央部委都已经有过一轮本系统内的电子监管系统建设热潮，但遭到媒体的不断质疑后，这种合法性和有效性都存疑的部门利益扩张行为无一例外遭遇了挫折。

　　这一次，在食品安全事故频发的大背景下，商务部推行的肉菜追溯码很快就大面积铺开，但是，这些耗费巨资建设的系统，真的能为百姓带来安全的肉菜食品吗？在一个信息泛滥的时代，每位公民的身份都有唯一的数据编码，每一种商品都有自己的电子身份证，成了时代潮流，但在这些潮流的背后，往往是一条条长长的利益输送链。

　　新鲜的肉菜追溯码

　　张运清并不清楚所谓的肉菜追溯码究竟有什么具体用处，但对他的影响却是实实在在的。在石家庄的肉菜追溯体系建设过程中，为了保证源头清楚，政府大幅压缩了屠宰点，全市的定点屠宰企业已由当初的79家压缩至21家，下属的每个县则只保留了一个屠宰点，市政府还规划将在市区东南西北各建一个封闭市场，由政府全程监管，届时，本市或外埠猪肉要想在石家庄销售，必须进这4个市场中的一个。

　　“屠宰点少了，进市场的渠道窄了，我们这些零散养猪户在肉价市场上的议价地位很快就没了。”张运清说。但对那些超市和菜市场的猪肉销售户来说，他们同样没有捞到什么好处。自从有了这个肉菜追溯体系，不仅他们去批发市场购肉必须使用一种IC卡，实行刷卡交易，增加了烦琐的程序，连肉秤都要统一更换成一种“溯源秤”。

　　“换秤的钱谁来出？每一块肉上贴码，费事费力不说，肉有大块的小块的，要是尾货，买的人割走的是两头猪上的肉，到时说得清楚吗？”记者在石家庄市中心一个大型菜市场采访时，肉贩们纷纷抱怨这种玩意根本就起不到什么实际作用。唯一增加的是市场的交易成本。

　　事实上，猪肉质量和屠宰点数量是否有必然联系？要求肉品都进入某一个或几个市场交易是不是一种变相的垄断和不正当竞争？行政力量对于市场末端交易行为的干预是否合理？这些问题都值得追问。

　　北京问天律师事务所律师周泽对各类监管码一直持续关注，“商务部只是负责商业规划的部门，现在却在肉品安全上插一竿子，要求商户都贴追溯码，完全没有法律依据，且实效存疑。” 周泽说。

　　夭折的电子监管网

　　其实，不光是肉菜要办“身份证”，细心的人发现，我们的生活中早就有了形形色色的各种监管码，商超“食读机”、药品电子监管码等等早已在城市的各个角落扎根，虽然，很少有人真正去使用这些新玩意。

　　众多监管码中，当年轰动一时的莫过于“产品质量电子监管网”了，又被称为商品的“电子身份证”，每件商品被赋予唯一编码，消费者在购买商品后，经由设在消费场所的终端设备，即可辨别商品真伪，监管部门对其寄予厚望，认为它可以实现产品从制造到销售的全过程监管，令假冒伪劣商品无处躲藏。

　　从2005年始，国家质检总局发文并多次召开现场会、片会，由国家质检总局的有关领导巡回各地，出席会议，发表讲话，督促各地企业将产品赋码加入电子监管网。

　　当年，河北省是全国首个产品质量电子监管网建设试点。按照规划， 从2005年到2007年底，中国产品质量监管网系统平台投资在河北将达10亿多元，全省在城区商业企业以及市、县、镇级、村级商业网点和“农家店”部署查验终端2万处。在石家庄的大型商场，类似于银行排号机的产品质量电子监管网终端，曾一度引来无数好奇的目光。这些被誉为“慧眼”的终端而今命运如何？

　　“没有印象，几年前用过吧？”石家庄中山路上某大型商场的工作人员告诉记者。记者遍寻产品质量电子监管网终端机，最终在摆放一堆灯具的角落找到了一台。这台机器在这里废弃了多久，售货员也无从知晓。当年力推电子监管网的职能部门一位人士向记者透露，这项工作早已陷入停滞。个中原因，主要是受到了企业的集体抵制，国内多家防伪企业最终和国家质检总局对簿公堂。据了解，电子监管网的盈利主要有两个渠道：一是入网企业每年需缴纳600元数据维护费，另一个是消费者查询需支付查询信息费和电话费。以此测算，每年企业交纳的网费就是一个天文数字。

　　除了防伪行业外，中国食品工业协会等行业协会也纷纷表态，明确表示反对推广电子监管网，因为这样加重了企业负担。据一家生产巧克力的大型食品生产企业测算，由于赋码后要给每件产品贴监管码，从机械到手工，将增加人工成本，大幅降低生产效率，仅此一项，每年净增成本在1亿元以上。

　　遭遇多方质疑后，2008年10月，曾经红火一时的电子监管网推广工作终于偃旗息鼓。在质检总局官方网站上，总局产品质量电子监管组织机构中的“电子监管网推进领导小组”和“推进办公室”也被删除。

　　层出不穷的新玩意

　　在记者的实地采访中，当年的电子监管网终端已经很难寻找到踪迹，不过，更新鲜的玩意层出不穷。在石家庄市中山路的一家大型超市，记者见到了一种名为“4G诚信码‘食读机’”的机器，这种机器高约两米，有两个显示屏。这家超市一共摆放了两台食读机，其中一台没有接通电源，售货员告诉记者，这台设备因为经常出故障，故而没有使用。

　　另一台“食读机”静静地立在一个不起眼的角落。记者在它旁边蹲守1小时，也没发现有一位顾客使用“食读机”。蹊跷的是，记者遍寻食品货架，只在一种薯片的包装上找到了这种4G码。将4G码对准“食读机”读码的部位，竟然没有任何该食品信息显示。

　　记者随机采访了几位顾客，没有一个人对此机器有兴趣了解。一个顾客说，“我只要知道买到的食品是安全、卫生的就行了，要知道那么多信息干嘛？再说了，发生质量纠纷是消费者和商超之间的事，跟什么食读机有什么关系？”

　　原来，从2009年9月起，石家庄市成立了一个名为创建“食品安全最放心城市”办公室的机构，并开始在商超布点“食读机”，在当时的宣传中，“食读机”是一部智能型、多功能的识读设备，食品包装上的4G编码包含了食品生产、经销企业的诚信状态、失信行为记录等信息。哪些厂家食品不合格，市内哪些商场、超市、宾馆、市场的哪个摊位食品有问题，哪些企业失信于消费者，“食读机”都能显示出来。

　　推广“食读机”曾被称作石家庄创建食品放心城市的一大创举。然而，“食读机”落户之初，人们就发现其备受商家和消费者冷落，相关部门曾表示，要尽快让“食读机”派上用场。近两年过去了，其境遇并未有根本改善。一个参与企业寥寥可数，消费者查询率极底的食品安全监管手段，其实效如何，可想而知。

　　同样陷入争议漩涡的还有药品电子监管码。国家药监局去年发布文件规定， 凡生产基本药物的中标企业，应在2011年3月31日前加入药品电子监管网，基本药物出厂前，生产企业须按规定在上市产品最小销售包装上加印(贴)统一标识的药品电子监管码。

　　也就是说，不加入药品电子监管网，药品生产企业将失去招标资格。这种被称为药品电子身份证的监管码在推行过程中也受到了部分药企的抵触。因为要给药品贴上这种标签，要增加人手进行手工操作或者是对生产线作出相关改造，增加了药品生产成本，降低了生产效率。

　　吊诡的是，此次药品电子监管网的支持单位亦是中信21世纪(中国)科技有限公司。与国家质检总局推广的电子监管网略有不同的是，此次赋码企业需要交纳600元费用，300元由政府支付，另外300元由企业支付。

　　在推广各种电子监管码时，各部门无不以食品、药品安全生产形势严峻为由，称电子监管码是加强信息化监管的一种手段。然而，中国食品药品安全问题频发，很重要的一个原因是制假造假者的违法成本过低，推行电子监管并没有抬高违法成本，反而在一定程度上加重了生产企业的守法成本。

　　可疑的监管码

　　事实上，作为一种技术手段，数码防伪优缺点并存。而其防伪效果受众多因素影响，如果查询率过低，其防伪作用十分有限，甚至起不到防伪的效果。

　　对于消费者而言，电子监管码更是意义不大。 “肉、菜、食品这些日用品，他们只需要知道这些产品是安全、放心的就行了，没有必要一一追溯其来源。”周泽说，从法律层面看，行政部门强制推行的各种电子监管码都于法无据。无论是翻开《产品质量法》还是《食品安全法》，法律并未规定产品需要赋印各种电子监管码。《食品安全法(草案)》经过第二次审议之后，电子监管码制度最终被删除，国家不再强行要求食品、家用电器、化妆品等产品加贴电子监管码，防伪和电子监管重新回归市场，成为企业的自主行为。

　　周泽认为，相关部门的这种做法，实际上是将其以抽查为主要方式的产品质量监督检查职责转移给消费者，由消费者去查询从而实现对产品质量的监督，世界上没有哪一个国家通过这样的方式进行产品质量监督。

　　颇具讽刺意味的是，2007年前后，正是国家质检总局大力推广电子监管网之时，随后河北的三鹿奶粉事件被爆出，一些问题产品竟然都是“国家质量免检产品”。事实上，食品药品安全问题的核心不在于产品有没有电子身份证，而在于它从田间地头到消费者餐桌，生产流通的各个环节有没有出现问题，各个执法部门是否履行了监管职能，对不法行为的查处打击是否到位。

　　这些道理都是显而易见的，因此，各种电子监管码推行几年来，一直受到各个行业的质疑和反对。但大多数企业被赋码时虽多有怨气，却很少有明确公开的反对。个中原因，周泽认为，在于政府部门的选择性执法。从质检部门推行的“产品质量电子监管网”到工信部门推行的“绿坝”，再到最近出现的药品电子监管码和肉菜追溯码，无一不是通过部门立法赋予权力，强制推行某一种东西，存在明显的限制和排除竞争行为。有的部门还公开表示，将对不参加其监管码的企业产品实行重点检查，其中暗含的权力逻辑令人生畏。

　　政府该如何保证消费安全？

　　“作为一种监管技术，给产品打上电子身份证，其本身并没有问题，问题在于，行政部门的这种行为背后有没有利益驱动，增加的成本由谁来承担？ ”在国家行政学院教授杨伟东看来，政府在市场经济活动中制定规则，营造更公平的环境，并保持中立客观的立场，它应该和这些企业之间没有利益关联，只有这样，其行为的正当性、合法性才不会受到质疑。在成本分担上，不管政府和企业如何分担成本，最终为这种监管手段埋单的可能还是消费者，如果经过充分的论证，的确为了公共利益，有必要推行，应该降低成本，引入公众监督，而不应该让这件事成为政府部门的牟利之手。

　　中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田教授曾经多次参加监管码的论证，“为什么这么多部门热衷搞这个东西呢，因为这个东西有很大的欺骗性，欺骗消费者，欺骗上级部门。条形码都能作假，怎么可能监管？各个部门可能借监管码去牟利，但却解决不了实际的问题。”郑风田说，监管码要发挥作用，必须有一定的前提条件：社会的诚信度很高；流通的中间环节很少；监管又十分有力。在我国，从田头到餐桌，几十万家小作坊，2亿多小农户，有各种各样的环节。实施监管码成本太高，中间任何一个环节作假都没法控制。比如瘦肉精，它里头各种各样的防疫卡，这卡那卡掏了钱就可以买到。

　　从已经暴露出的恶性食品安全问题来看，中国的食品安全问题还停留在低层次作假和添加剂滥用阶段，监管工作的核心问题是打假。“北京市有地方居然卖五六块一只的烤鸭，这种鸭都是臭的，居然没人去管。你现在不管这个，还去推什么监管码，不是自欺欺人吗？”郑风田说。

　　在他看来，各部门没有管住核心的东西，而是搞一些技术性封皮，不排除一些部门拿监管码作为部门利益化的载体。不光是监管码、追溯码，还包括现在各种各样的认证，各个主管部门下面都有认证的机构。认证要收很多钱，至于这些企业是否按认证的要求严格执行，没人去监管。比如现在搞的各种各样的无公害认证，绿色食品认证，这些认证的都是部委下面的机构，至于发了证之后，有没有去跟踪这些企业，是不是按照认证的要求，它根本没有力量监管，它只管认证收钱，如同卖文凭一样。

　　长期以来，某些政府部门习惯了这种收费式监管，其实是追求个人利益、部门化利益。一说到监管，就想到收费，让企业买码承担费用。由于缺乏相应的问责机制，监管部门想当然地认为，有了追溯码，坐在办公室就能查出来哪个环节出了问题，实际上不可能，消费者也不关心。问题的症结在于一些部门的懒政，如果平常下去做了工作，哪个环节出事马上就找出来了。