美国智库的前世今生

　　作者：本刊记者 王大骐 张欢 发自华盛顿

　　智库作为美国的一种社会力量，其对中美关系的总体看法，集中代表了美国政界和社会对此的基本理解和认识。同时，了解美国智库的研究动向，也是分析美国对华政策的一个重要指标

　　这是华盛顿的“K街”(K Street)，一条云集了律师行、说客集团和智库的商务街，一向被认为是企业利益影响政治的象征，美国智库云集于此，天天盯着国会和白宫，想方设法把自己的政策分析和研究结果“塞进”国会议员和政府要员的大脑。我们到访的战略与国际研究中心(CSIS)和布鲁金斯学会(Brookings Institution)便身处其中，他们见证的是智库这个美国“发明”的演变史。

　　何为智库？

　　对于那些想要准确描述这一类风格越来越迥异的组织的人们来说，怎样定义智库已经成为一个长期困扰他们的问题。这很大程度上是因为人们对怎么才算是一个智库众说纷纭。

　　智库是这样一种规模不等的实体，它既可以由一两个人组成，也可以拥有几百位员工和研究人员。这些智库中，有的预算仅有一两千元，有的预算高达几百万美元。换句话说，智库可以像兰德公司那样，跻身美国声名显赫的外交和国防政策研究机构，拥有超过两亿美元的年度预算，在加利福尼亚寸土寸金的圣塔莫妮卡海滨拥有自己的豪华办公楼，或是像加拿大国际和平与安全委员会(Canadian Council for International Peace and Security)那样低调。后者没有自己的办公楼，在2001年4月解散之前，一直以25万到30万的低调预算租用渥太华拜沃德商场的办公室办公。

　　公共政策智库运作方式类似于私人企业，但其最终效果不是以利润来衡量，而是看他们对政策思想的影响。作为独立的政策分析中心，他们是否能够生存并取得成功，在很大程度上取决于其董事和员工推销和推广思想的能力。

　　美国的绝大多数智库根据《所得税法》注册为非营利的免税组织，他们通过申请成立一个面向公众宣传各种政策的教育组织，从而取得建立非营利机构的资格。为了获得免税资格，他们还不得支持任何政治派别。很多智库确实在一些政治问题上有自己的立场，但是他不能公开支持或反对任何一个政党，而且游说政府的预算支出不能超过法律规定的比例。

　　美国智库一般都强调自己的“非营利性、独立性和无党派”色彩，但这只是最初的情况，现在的情况则要复杂得多。智库一般都有董事会全面负责研究计划、立项以及执行核查，并“保证智库的独立性”，但这种独立性也只是相对的。首先，智库从一开始就有自己的定位，或保守，或中性，或激进，这些都为其研究先天地设定了“有色眼镜”。而且，董事会成员的背景和理念也决定着智库发展的方向和研究趋向。特别是，一些完全依靠美国政府和军方合同的智库，虽然表面上极力证明自己的“民间独立身份”，但细察其“捐助榜”，就可知道它在为谁效力。

　　不过，智库和利益集团两者之间也有一些明显的区别。首先，虽然一些智库竭力迎合尽量多的选民，但是与大多数利益集团不同的是，他们不专门为某一个特定选区的选民说话。例如传统寂静会一般会支持美国人携带枪支的权利(这是一项受美国宪法第二修正案保护的公民权利)，但该基金会却不替美国的枪支所有者说话，真正替枪支所有者说话的是美国步枪协会(NRA)。第二，利益集团的主要目标不是推进社会科学的研究工作，而是推动当选的政府领导能够制定符合他们利益的政策。而智库受法律限制，不能支持或反对任何一个候选人，也不能捐助政治党派或候选人，但他们可以与现任领导或渴望在竞选中获胜的候选人讨论外交政策问题。

　　智库的发展

　　美国国内第一批智库出现在20世纪初期，其工作任务体现了进步时代(Progressive Era)的要求：由蓬勃发展的社会科学得出的专家意见可以解决公共问题并且影响政府政策制定。他们的目的是使政府这个“公共的合资企业”更加高效，更具有专业水准。

　　罗素 赛奇基金会(Russell Sage Foundation)和市政研究局(Bureau of Municipal)是成立于那个时期的第一批智库，其任务是“改善美国的社会状况和生活状况”，以及提高政府的效率。这些机构的主要捐款来自于工业革命所创造的财富，其中包括鼎鼎大名的洛克菲勒、卡内基以及J·P·摩根。

　　之后，随着美国大萧条的到来，对纯粹的科学分析和用孤立的行政方法解决社会问题的信心受挫，专家直接参与政策制定越来越司空见惯，“知识看起来更像是另一种政治权利的工具，而不是较高级的智力顾问”。

　　在这期间，美国政府开始重视由工程师、物理学家、生物学家以及社会学家相结合所产生的综合研究成果，所以二战后迅速出现了大批与政府签订研究合同的智库，最具代表性的便是成立于1948年的兰德公司。

　　1960年代以后，国际形势的发展使智库具有浓厚的意识形态色彩，它们向政策制定者推销政治主张，灌输各种思想。这些智库一般都有鲜明的政策、党派和意识形态倾向，力求影响当时的政治或政策。同时，保守派智库数量开始激增，其中的代表是传统基金会和卡托学会。

　　当时，保守主义在美国的大众普及有了一个发展，而新自由主义的吸引力开始消失；同时，对非保守派智库的资助也发生了变化，其中1969年通过的税务改革法案限制了私人基金会的政治活动，智库的最大私人资助者福特基金的财力也开始受到削弱；此外，研究机构从国防部获得资助的数量开始减少。由于这3种情况，智库获得资助来源的多样性萎缩了，对非保守派机构造成了损害。这些情况还促使所有智库成为更加面向营销的美国政治参与者，而这一特点一直保留到了今天。

　　目前很多美国思想库都面临着严峻的现实，随着2008年年底的金融危机席卷全球，美国思想库纷纷削减人力和项目资金。国际战略研究中心的总裁约翰 汉默就曾坦言：“我每天最重要的工作就是寻找资金。”

　　基于对信息传播的重要性的认识和市场竞争的需要，各大思想库在思想产品的推销和宣传上不断投入更多的时间和金钱。传统基金会用于信息传播的年度费用高达600万美金左右。布鲁金斯学会2007年度在推销其研究成果上的花费也达400万美金之多。

　　自1990年代至今，政治家后援型智库开始出现，其一般由具有政治雄心的人物或其支持者，以及离任后着力进一步推进其政治和意识主张的前总统等人创办，其中包括卡特中心和尼克松和平与自由中心。

　　“旋转门”

　　“旋转门”是美国特有的政治名词，意指政府官员、思想库和大学的学者以及商界名流之间的职位转换。

　　在美国，走过“旋转门”的名人数不胜数。最为风光的政坛大佬基辛格进入政界前就是哈佛大学的学者，离开政界后又成立了基辛格“国际咨询公司”并任董事长；前中情局局长凯西在政府工作的前后都就职于自己组建的曼哈顿研究所；提出了国力方程的著名学者克莱因曾是中情局副局长；布什政府任内官学商转轨的例子同样屡见不鲜。切尼原是哈里伯顿公司的首席执行官、赖斯原是斯坦福大学教务长、沃尔福威茨来自霍普金斯大学、博尔顿来自企业研究所。“9 11”后才组建的国土安全部的第一批高宫中，已有九十多人跳槽到与安全有关的企业赚取高薪，其中包括前部长里奇、前副部长罗伊等。

　　旋转门产生的原因在于“一朝天子一朝臣”，每次换届选举后伴随着政府大换班，总统4年一选，牵涉官员的变动达四千多人。这些政府部长等高级阁员不是由议会党团产生，也极少来自公务员，而是来自精英荟萃的智库，这一点与欧洲国家和中国都很不相同。也因此，每隔4年就有很多学者从思想库进入政府，成为政策的直接制定者。

　　不像大多数议会制度，美国的内阁部长们并不是完全由议会的政党会议产生，高级部门官员也并非主要来自政府部门。有许多途径来获取这些政府职位，很多职位在政府换届时需要填补，还有一些前政府官员从政府部门轮换下来但希望继续涉足政策制定，因此智库天然地适合这样的美国政治体系。

　　美国历届政府都大量依赖智库学者来填补高层职位，例如卡特总统曾吸纳了三边委员会、对外关系委员会、布鲁金斯学会等智库的数十位成员在他的政府任职。里根总统大量使用了较为保守的智库如胡佛研究所、美国企业研究所、国际战略研究中心、当前危险委员会和传统基金会的学者人才库来实施其政策议程。奥巴马政府组阁之后，布鲁金斯学会进入政府从政的有三十多人，国际战略研究中心、对外关系委员会、美国进步中心等也都有大量学者进入奥巴马政府。通过美国思想库所提供的这个桥梁，掌握大量专业知识的智库学者成功地将知识转化为了权力。

　　每当新一届总统上任之际，除了一大批智库的学者进入政府之外，同时也会有很多前任政府官员进入智库从事研究工作。例如在布什政府担任财长的鲍尔森离开政府之后，进入霍普金斯大学做访问研究员；原劳工部部长赵小兰进入传统基金会担任荣誉研究员；原布什政府的国家安全事务委员会东亚主任丹尼斯 怀德现在是布鲁金斯学会的访问学者。

　　在美国智库里，除了大多数资深学者和前任政府官员外，还有一部分年轻的精英，他们把思想库视为一个通往白宫或者国会的桥梁，试图在这里积累政策经验和人脉，从而成长为明日的政治明星。

　　美国智库作为一个政策精英的孵化器和摇篮，为这些年轻人提供各种机会。比如传统基金会的“青年领袖计划”和对外关系委员会面向年轻精英的会员项目，都是致力于培养未来的政策人才。前美国国务卿基辛格就是从对外关系委员会崭露头角，从而成为影响世界政治进程的政治人物。

　　智库的影响

　　在美国公共政策制定过程中，虽然政府是直接的政策制定者，但事实上，在政府采取任何执行措施之前，关于政策的议事日程和政策的具体方案构建就已经从智库开始了。

　　以传统基金会为例。传统基金会1980年推出的长达1093页的《领导人的职责》，曾经成为里根政府的一本重要手册，为里根政府的内外政策设置了蓝图，在1980年代产生了重要影响。2001年，在“9 11”恐怖袭击后的30天，传统基金会成立了一个国土安全专责小组，第二年1月，美国国土安全局和美国参谋长联席会议对专责小组的综合建议进行审核，并最终实施了其中的2/3。同年，经过传统基金会长达20年在法律、技术和基本政策方面的努力，小布什废除了反弹道导弹条约，从而为部署导弹防御系统扫清了道路。2005年，传统基金会在不到一个星期内出版了一份报告，“从悲剧到凯旋：重建生活和社区的主要方案”，这是个针对墨西哥湾沿岸地区的卡特里娜飓风而做出的“马歇尔计划”。白宫官员和国会很快接受了它的许多建议。

　　此外，智库的政策建议功能还体现在对一些具体问题的前瞻性思考和具体实施方案上。1948年，布鲁金斯学会构建了具有跨时代影响力的、著名的“马歇尔计划”(也称为欧洲复兴计划)的政策方案，成功地挽救了西欧濒于崩溃的经济，是美国对外政策中最成功的例子之一。2007年，美国国际战略研究中心提出了“巧实力”外交思想，最终成为了奥巴马政府执政后的外交战略。同年，美国进步中心提出了重建美国军事力量的报告，而奥巴马政府对报告内的建议，几乎是照单全收。

　　中国研究

　　近年来，随着中国崛起以及国际影响力的与日俱增，美国学术界和思想库纷纷加强了对中国的研究，涌现出一批非常有影响力的中国问题研究专家。布鲁金斯学会率先在北京和华盛顿两地成立了约翰 桑顿中国中心，卡内基国际和平基金会由其总裁杰西卡 马修斯女士亲自领军开展中国研究。

　　在诸多的研究报告中，战略与国际研究中心(CSIS)与国际经济研究所(IIE)的“账本中国”研究项目形成于2005年，时长3年，其目的是为政府官员、商务和其他私营部门的领导人以及媒体和感兴趣的公众，提供一个实事求是和经过客观分析的关于中国的信息资源。

　　“中国依然是一个复杂和矛盾的国度，它已经成为一个经济强国和势力不断扩张的全球性玩家，这引发了它即将成为美国未来在世界事务方面的对手的预期。与此同时，中国失衡的增长在其政治和社会体制方面所激发的种种不可持续性和不公平现象，又引发了对其国内稳定的长期疑虑。在海外，即使中国军事现代化和国力不断增强的趋势令人们对其在全球稳定和国际体系方面造成的冲击明显感到不安，但中国作为经济增长的发动机仍然受到广泛欢迎。”

　　从《美国智库眼中的中国崛起》的中文版序言里，我们可以看出美国对中国的复杂态度：它首先把中国当成一个对手，可又想通过对中国的基础研究来找到国家未来发展的脉络，争取把对手转化为自己利益体系里面的伙伴，遵循已经设定好的游戏规则。

　　书中的每一章都提出了一个问题，比如中国对全球经济秩序的挑战；中国特色的民主政治；以及台湾问题等。接着在每一章节中解决这些问题，大量地引述它所研究的事实和统计数字，在每一章节的最后有一小部分是给美国政府的建议。

　　其中的一些判断与大部分中国人设想的似乎不太一样。例如关于中国腐败，书中这样写道：“自2000年以来(截止到2008年)，腐败仍旧保持在大致相同的水平上，到目前为止，腐败既没有破坏增长，也没有对党造成明显的损害，尽管党认识到腐败问题对其未来至关重要。”

　　关于中国的政治体制改革，报告中下了一个很重要的判断，“可以肯定的是，党在未来几年里将面临许许多多的挑战，其中相当重要的是去弥合所承诺的政治改革与满足中国人民不断升高的期望之间的这种言辞与现实的差距。然而，研究显示，由于没有任何意料之外的外部冲击——同时也仍然没有任何有希望的政治反对派，中国共产党远不是处在崩溃的边缘，它极有可能在可预见的未来依然掌权。”

　　正如前文提到，智库一般都有着较为鲜明的政治立场和价值取向，从这点上来说，华盛顿的智库明确地分为左、中、右3类。美国传统基金会和企业研究所是右翼保守势力的喉舌，是反华思想基地；卡托研究所是提倡孤立主义的，对华看法比较自由化；卡内基国际和平基金会和布鲁金斯学会是民主党和自由主义势力的代表，相对比较温和。

　　智库作为美国的一种社会力量，其对美中关系的总体看法，集中代表了美国政界和社会对华关系的基本理解和认识。智库人士作为社会精英阶层的一部分，对美中关系既敏感(随时跟踪和把握中国问题最新动态)，又务实(永远从美国的利益出发客观地面对和解决问题)。他们频繁、深入地与中国人士进行交往，是两国之间非常重要的沟通渠道。同时，了解美国智库的研究动向，也是我们分析美国对华政策的一个重要指标。

　　组文报道：

　　美国主要智库一览

　　布热津斯基：国际大棋局的影子棋手