出租车改革：油门还没踩到底

　　提要：一名普通北京出租车司机，单班每月“份子钱”大约是5500元，双班需向公司缴纳的份子钱是8000元左右。这种通过垄断出租车经营权所带来的巨大利润，无形中将出租车公司变成一个庞大的利益集团。

　　出租车改革：油门还没踩到底

　　出租车改革的实际困难在于：如何让各个利益方都能接受？如何让多年积累起来的供需缺口，不会在一夜之间爆发从而造成市场反弹过猛

　　本刊记者/周政华

　　(声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权。)

　　一场有关两百万出租车司机钱袋子的改革即将拉开大幕。

　　全国“两会”开幕前一周，2月27日，交通运输部(以下简称交通部)、人力资源和社会保障部(以下简称人社部)、全国总工会联合召开了全国出租车行业创建和谐劳动关系的电视电话会议，三部门均派出了副部级官员与会并发言。由中央多个部门联合召开会议，研究某一个特定工作群体的劳动权益保障问题，类似情况近年来并不多见。

　　在这次会议上，上述三部门首度向外界公开披露了出租车行业所存在的多个问题。

　　交通部副部长冯正霖说，近年来发生在出租汽车行业内的(群体性)事件，有一半以上与劳动关系不规范、承包费用不合理、出租车司机权益得不到保障有关；人社部副部长杨志明表示，一些(出租车)企业劳动合同签订率低、驾驶员收入较低，一些企业劳动用工管理不规范、驾驶员超时加班严重；全国总工会书记处书记王瑞生透露，只有不到70%的出租车司机加入了工会组织。

　　在2008年，国务院发展研究中心曾对北京、温州、武汉、重庆、深圳、广州等多个城市的出租车行业，进行为期数月的调查，在此后最终形成的《关于出租车行业管理和发展的研究》报告里，这样描述了国内出租车行业的“不稳定”：从2004年到2009年间，中国出租车业平均每个月都要发生1.2起群体事件。引发这些事件的导火索往往是，要求提高运价、降低“份子钱”、抗议黑车、抗议相关部门乱收费等等。

　　这一系列罢运事件给所在城市的公共交通也造成不小影响，并引发了相关政府部门的“维稳”注意力。“这些年来，一些地方出租车行业由于劳动关系不和谐，引起了各级政府主管部门重视。” 中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长苏海南对《中国新闻周刊》说，他认为，现在到了要更好地妥善加以解决这些问题的时刻。

　　老问题期待新药方

　　作为出租车行业的主管部门领导，交通部副部长冯正霖在讲话中勾勒出未来出租车行业改革路线图的雏形。

　　冯正霖提到了未来三点改革方向：推进“企业化经营”和“员工化管理”的企业管理；加大对出租车司机权益保障，比如确保司机每周休息一天；改善工作及发展环境，包括建立出租车运价与油价的联动机制，以及解决“停车难、就餐难、如厕难”的问题。

　　早在1999年11月， 由建设部、交通部、财政部、国家计委、公安部联合下发的《关于清理整顿城市出租汽车等公共客运交通的意见》(以下简称意见)也曾给国内出租车行业开过药方：“规范企业承包、租赁等经营形式，逐步实行行业格式合同，加强合同监管。规范驾驶员与经营者之间的经济关系，做到责权平等，风险共担，收费合理。”

　　时隔十三年，这份意见罗列的当时国内出租车行业存在的一些问题，很大一部分至今也没有解决，比如“部分出租汽车经营单位与驾驶员之间的经济关系不规范，以包代管、以罚代教；部分城市随意有偿出让和转让出租汽车经营权，有的企业、个人私下倒卖经营权牟取暴利，引发纠纷”。

　　在很长一段时间，中国的出租车行业都是“野蛮生长”，至少在1998年以前，不同城市，出租车的主管部门、运营模式都不尽相同，逐渐形成了以北京、温州和上海代表的三种运营模式。

　　在温州，产权和经营权统一并由个人经营，个体经营者在拥有车辆产权的基础上，直接从政府获得经营权，自主经营，而且经营权可以自由转让。温州这种赋予司机对出租车完全产权和经营权的做法，被认为是最接近市场化，也因此备受经济学家称誉。但囿于温州特殊的市场氛围，这种个体经营的方法在全国其他地方并不多见。

　　冯正霖在今年2月27日的讲话所暗示的公司化、员工化的改革方向，几乎等于宣告了温州模式的出局，这意味着出租车行业准入门槛将进一步抬高，未来或许只有公司法人才有资格从事出租车运营业务，这也意味着以后出租车个体户将会越来越少。

　　公车公营或推广全国

　　涉及未来出租车管理体制改革，冯正霖提到的最核心的一点是，推行“企业化经营”和“员工化管理”，也即坊间流传的“公司员工制”。从形式上推测，这种改革方向，混合了出租车行业中上海模式“公车公营”和北京模式“公司制”的双重特点。

　　但无论是北京模式，还是上海模式，目前都存在一些显而易见的问题。

　　北京模式在国内最常见，它采取的是出租车的产权和经营权相分离，即出租车公司从政府获得出租车经营权，司机出资购车，承担运营费用，按月向公司上缴管理费即俗称的“份子钱”，这种管理方式也称为挂靠经营。公司化的代价是，在温州模式的基础上，凭空多出了“公司”这一管理层，所增加的运营成本，将由司机和消费者分担。

　　北京依托大公司管理出租车的办法，在政府看来也许比个体户经营更让人放心，但是它没有解决出租司机份子钱过高的问题。

　　以“公车公营”著称的上海模式，则干脆把司机的份子钱给取消了，直接把管理公交汽车的办法搬到了出租车领域，即出租车公司从政府获得经营权，并由公司直接出资购买车辆，招聘司机，公司和司机是一种纯粹的雇佣关系，司机的收入为底薪加运营提成。这种做法基本上消灭了出租车个体户，政府通过对几家大的出租车公司进行监管，就能掌控整个行业。对于监管者来说，这样做节省了更多行政成本。

　　从2004年至今，郑州、福建、哈尔滨、杭州、青岛等地，已经陆续在新增的出租车中采取公车公营的办法。但是在对现有的出租车个体户来说，这些存量的部分，在进行“私转公”的过程中，如何保障司机的权益，一直是改革最大的难点。

　　2010年12月，湖北省咸宁市将出租车挂靠制改为公车公营， 并拟在十年后收回现有456辆出租车原属司机或车主的经营权。但由于很多出租车司机认为公车公营“肥了公司、苦了司机”，于是全市出租车司机发起了罢运、上访、游行，前后持续41天，最终在政府的介入下，该市的出租车才恢复运营。

　　对于公车公营是否会向全国推广，《中国新闻周刊》从交通部相关人士获悉，“出租车行业创建和谐劳动关系”是一个持续两年的活动，其重点是规范劳动关系，但目前仅仅是启动阶段，尚无详细计划对外公布。

　　如何让各个利益方都能接受？

　　尽管具体的操作细节还在研究之中，但交通部的这一改革举措，亦被外界解读为“新官上任三把火”。

　　与出租车的管理模式多样化相对应的是，在最近十五年，该行业的主管部门亦几近变更。在上世纪90年代，出租车行业并不存在一个全国性的监管机构，在地方上，有的城市出租车归公安交警部门管，有的归工商执法部门管，直到1998年才在当年颁布的《城市出租汽车管理办法》中，首次明确出租车的主管部门为建设部。到了2008年，国务院实施大部制改革之后，建设部的这一块职能又移交给交通部，但具体到县市一级，由于牵涉到政府相关部门职能调整、人员变动等诸多问题，因此，市级层面的“大部制”改革相对延后。一些城市的出租车管理职能，一直要到2011年中，才陆续移交给当地的交通行政部门。

　　因此，由交通部主导的“全国出租车行业创建和谐劳动关系”的活动，选择在2012年2月启动，也在情理之中。当年，建设部也是在正式获得对出租车行业的监管权的第二年，即1999年底，开始了为期一年的城市出租车清理整顿工作。但是，这次清理整顿仅过了一年，国内又有城市的出租车出现罢运，“部分出租汽车经营单位与驾驶员之间的经济关系不规范”的问题也没有得到根本解决。

　　在长期关注出租车行业的传知行社会经济研究所研究员由晨立看来，无论是1999年的那次清理整顿，还是前不久交通部副部长冯正霖在讲话中披露的“企业化经营、员工化管理”的改革思路，都不能从根本上解决出租车行业的供需矛盾。“现有的一些措施，只能说是对一线司机的一点安抚”，由晨立告诉《中国新闻周刊》。由晨立所供职的传知行社会经济研究所，每年对中国的出租车行业出一个研究报告。他发现：只有增加出租车牌照的数量，开放行政准入，鼓励行业市场竞争，才能真正解决此一老大难问题。

　　换言之，出租车管理改革也需要顶层设计：是维持现有的垄断体制——特许经营、数量管控，还是打破它，引入市场竞争？

　　在由晨立看来，一个最理想的出租车管理改革方案是，彻底取消出租车业的总量控制和租价管制政策。任何人或公司只要符合质量和安全要求就能进入出租车运营。“但是，实施多年的数量管制政策以及相应的一系列政策，已经在现实中制造出了依傍行政管制政策而生的各种利益集团。”

　　《中国新闻周刊》在2004年针对北京出租车行业的调查发现，在1996年到2001年期间，因更换“标准承包合同”，司机向垄断出租车经营权的公司多交了近57亿元的承包金。如今，一名普通北京出租车司机，单班每月“份子钱”大约是5500元，双班需向公司缴纳的份子钱是8000元左右。这种通过垄断出租车经营权所带来的巨大利润，无形中将出租车公司变成一个庞大的利益集团。早在90年代末期，北京的出租车数量已经达到6万多辆，但是十多年过去了，北京的实际居住人口早已经翻番，但是出租车的数量仍然被人为限定在7万以内，并由此催生了一个数量相当的黑车市场。

　　“改革的实际困难在于：如何让各个利益方都能接受？如何让多年积累起来的供需缺口，不会在一夜之间爆发从而造成市场反弹过猛？”由晨立说。 ★