日本油价：管制与市场化

　　昂贵的汽油税

　　根据日本石油信息中心3月19日公布的数据，普通汽油全国零售均价较上周(12日)继续攀升3.00日元，达到每升155.6日元(约合人民币11.8元)，创下3年零5个月新高。这也是日本油价连续第五周保持上涨。对比中国新上涨油价，日本油价要高出42%左右。

　　如果从全球油价水平来看，日本油价属第一集团的末席，低于欧洲英国、法国，但高于中国、印度，也高于美国。

　　以纽约、伦敦、东京、巴黎、莫斯科、孟买、北京七大城市为例，东京排在第三位。油价最高的是巴黎和伦敦，排在东京之后依次为北京、孟买、纽约和莫斯科。

　　这主要原因在于，日本油价的构成中，所征税的份额较重。在日本，汽油零售价格主要由原油成本、炼油毛利和税负构成。原油成本指进口原油的到岸价格加上进口时征收的关税(2006年3月已取消)、石油税等；炼油毛利即炼油加工费用、利润及流通成本，主要包括炼制成本、储备成本、运输费用、销售成本等。而税则包括一般消费税和汽油税。

　　以日本目前(3月19日)油价155.6日元/升为例，其中包含了53.8日元/升的汽油税，以及5%即7.78日元的消费税。这两项税相加为61.58元，约占油价的40%。如果去掉两税，日本每升油价为94.02日元，约合人民币7.13元。目前中国内地93号油价为8.33元/升，去掉1元/升燃油税，油价为7.33元。从消费端看，扣税后中日两国油价大体相当。

　　在53.8日元/升的汽油税中又包含了48.6日元/升的汽油税和地方道路交通税。

　　日本的汽油税也称为特定消费税，又包括挥发油税和地方道路税，从量征收，即按照每升汽油固定抽取税金，而不是按照税率，且税金数额多年保持不变。

　　因为自身的石油资源极为稀缺，日本很早就开始利用税收来调控成品油的消费，充实财政收入。早在1937年，日本就以每升23.6日元开始征收挥发油税，这项税收一直持续了近40年。直到1974年，日本政府为了缓解1973至1977年道路修缮5年计划财源不足的困境，根据《租税特别措施法》实施了一项“暂定措施”。即增加了一笔临时税，将每升汽油的税金提高了25日元。于是挥发油税上涨为48.6日元。

　　地方道路税设立于1955年，主要用于都道府县以及大城市的道路建设和改善，其税收根据道路面积，分拨给都道府县以及指定市。地方道路税与挥发油税一起征收，目前税率为5.2日元/升。挥发油税与地方道路税合称为汽油税，税金合计为53.8日元/升。

　　此外，汽油在销售时还要征收5%的消费税。值得注意的是，对汽油征收的一般消费税是对包含汽油税在内的整个价格征税。也就是说汽油税53.8日元/升中也需要缴纳5%，即2.7日元/升的消费税。这样就造成重复纳税，增加了消费者负担。所以，日本汽油价格的公式为：(市场油价+53.8日元)×105%。

　　很长时期以来，在日本油价结构中，税收部分占据了60%以上的份额，被认为是日本国内高税率的税种。后来由于国际原油市场价格飙升，税额比例才逐渐降低。到2005年的第二季度，税金份额才下降到了50%以内。

　　柴油价格所含的税金包括交易税和5%的消费税。柴油交易税与汽油税不同，它属于地方税，采取“特别征收制度”。即柴油销售商作为“特别征收义务者”，在消费者付货款时缴纳税额。与汽油税相比，柴油的交易税则低得多。1993年12月最初设立时，柴油交易税每升只有6日元，后来上涨为今天的32.1日元，仍旧比汽油税低了40%。

　　税收一直是日本政府调节成品油价格、引导消费的重要手段。由于柴油主要用于生产部门，而汽油则多用于日常生活消费，汽油与柴油之间也就长期存在着较大的税差。

　　20世纪70年代，日本实行的是“汽油独自高价”的价格体系。这是日本政府在第一次石油危机爆发时，为了减少原油价格大幅度上涨对国民生活的影响，采取的行政定价方法。政府将原油价格上升的成本转嫁到汽油价格上，以抑制煤油、柴油、重油价格的上升。当原油价格上涨时，对煤油和液化石油气(LPG)实行固定价格，对柴油和重油的价格略有控制，其他的成品油按照原油价格同比率上涨。这样，造成了柴油、煤油、液化石油气价格与汽油价格的价差越来越大。

　　第二次石油危机(1978年底)以后，同比例提高了柴油税率，但汽油税仍是柴油税的2.2倍；在20世纪90年代初，为了加快市场化，促进汽油柴油之间的公平竞争，才逐步大幅提高了对柴油的税收。不过从整体政策来看，日本依旧通过抽取高昂的日常消费的汽油税，来补贴生产建设的成本。

　　值得一提的是，由于汽油税负较重，这也成为日本两党政治角逐的筹码。1974年田中角荣内阁实施了“临时税”，将挥发油税提高了25日元。这本来是一项暂时措施。但由于对财政贡献巨大，此政策就经过多次延长期限，竟一直“临时”沿用了30多年。

　　直到2008年3月31日，这一天本是这项临时立法有效期截止之日。但因当时的参议院席位中，反对党民主党占多数，否决了临时税的延长法案，致使4月的汽油税只能征收一半，汽油也就降了20多日元。后来，执政党的自民党以众议院再表决的方式通过了临时税的延长法案，直至2018年。于是，2008年5月以后，汽油价格又恢复了原貌，日本民众只享受到了一个月的“特价”油。

　　按照日本财政部门的统计，如果取消这项25日元的临时税收，将导致日本财政至少减收2.6万亿日元，其中中央财政减收1.7万亿日元，地方财政将减收9000亿日元。所以在财政压力下，也只有将这项临时加税继续“临时”下去了。

　　市场化进程

　　日本目前属于油价市场化国家，企业根据国际市场价格来确定出厂价，再加上相关税金后卖给消费者。但日本的石油市场却开放较晚。很长时期内，日本的石油价格和石油工业由政府严格控制。直到1996年后，日本石油市场才逐步放开，价格由市场竞争形成，日本政府也不再采取行政手段来控制。

　　日本成品油价格，经历了由政府定价到逐渐放松管制的过程，最终实现由市场竞争形成价格。而每次的价格改革都伴有完备的法律、法规，以保证改革的成功。直到一系列条件成熟时，才将市场完全放开。

　　“二战”后，日本成品油价格由美国为主的联合国军队总司令部(GHQ)严格管制。1952年后，日本政府开始每年制定石油需求计划，依靠计划经济体制保证石油产品需求，形成了相对固定的成品油价格体制。1962年日本《石油业法》通过并实施，立法目的是通过对石油炼制业等事业的调整，确保稳定、廉价石油的供给。日本第一次通过法律对石油设备投资、生产及销售、价格、市场准入等方面实行管制，从真正意义上建立了石油产业政策框架。其间形成了日本独特的成品油价格体系，即汽油价格相对高，而中间馏分油(如柴油)相对便宜的僵硬价格体系。

　　1973年第一次石油危机后，日本油价被迫快速上涨。为稳定民用煤油供应，政府对煤油价格实行行政指导价，规定煤油零售上限价格。1974年1月根据《国民生活安定紧急措施法》，煤油和液化石油气被规定为指定物资，对它们制定了标准价格。1974年3月，为抑制油价，日本政府通过行政价格把成品油(煤油、液化石油气以外)批发价，强行冻结在1973年12月的水准上。

　　同时，日本政府采用了“汽油独自高价”的政策，将原油价格上升的成本转嫁到汽油价格上。日本政府决定的标准价格基本形成了国内成品油价格水平。直至1996年之前，1974年形成的价格体系基本保持不变。

　　20世纪80年代末，日本泡沫经济崩溃、日元升值，政府开始放松成品油市场管制，实行根据原油进口成本的月定批发价制度。即把原油相关的成本作为对象，以前一个月离岸价和近一个月内的平均汇率为基础，确定与前一个月相比变动的幅度，据此来修订本月的批发价格。这种按月修订价格的方法，使得成品油的批发价格能比较迅速、顺畅地向零售价格转移，确保了石油行业的收益。

　　1990年8月“海湾战争”爆发，原油价格飙升，通产省下达“月决算价格”，每月发布原油成本，推进价格的透明化。同时，政府对于生产领域的控制也在逐渐放松。

　　为了应对全球化的发展，确保公平竞争，上世纪90年代中期日本开始了第二轮放松管制。其最终目的是以市场为手段，实现石油的稳定供给，价格可以真实反映价值，从而推进经济的平稳发展。

　　1996年1月，《特石法》被废除，任何只要有70天销售量储备设施能力的公司都可以进口石油，成品油进口开始自由化。1997年7月实行成品油出口批准制度，出口自由化。1998年4月，自助式加油站解禁。2002年《石油业法》被废除，取消了行政手段对石油供需的调整管制，采取了与国际接轨的新的价格体系，即按照同一水准对汽油、煤油、柴油不含税的批发价格进行调整。

　　至此，日本的成品油价格才完全实现了市场化。其中进口原油的价格受供需关系、国际形势、期货市场的影响；成品油的价格根据原油成本、炼油利润、市场需求、竞争状况等因素的变化而变动。

　　由此可见，1996年以前，日本的石油价格和石油工业是由政府严格控制的。1996年后，随着《特石法》的废除，石油市场才逐渐放开，政府不再采取行政手段来控制市场价格。

　　作为重要的市场经济国家，日本成品油价格的市场化也不过是近十几年的事情，此前行政手段控制市场价格的过程漫长持久，其间经历了两次石油危机。这不仅在于石油作为战略商品的重要属性；更重要的是，日本稀缺的资源结构，石油严重依赖于国际市场。而日本政府通过立法、石油储备、产业升级等手段，逐步完善了市场化条件，建立市场化框架。直至2002年，才将定价权交给市场。日本政府对于石油市场化采取了十分审慎的态度，如果缺乏条件准备，市场化不仅难以成功，而且还会引入外部巨大风险。

　　石油危机与产业升级

　　在日本石油市场改革的过程中，两次石油危机都成为重要的变革触发者。

　　1973年第一次石油危机后，日本与其他发达国家一样，面临“油断”恐慌。而日本国情况更为严峻，国内几乎无油气资源，是极度贫油国家，抵抗力更弱。日本国内迅速出现供应中断、油价狂乱、成品油企业利润倒挂、制造企业成本增加、政府财政赤字扩大等问题。

　　当时日本政府也曾试图通过财政补贴，控制国内油价，设立内外油价防火墙。但油价管制反而引发了相关产品稀缺，甚至一度引发卫生纸、洗涤剂等生活用品脱销。在日本作家黑木亮的小说《石油战》中，主人公是染织业老板的儿子，就是因经历了石油危机中染织业的大批倒闭，才投身日本的石油公司，进行全球的收购扩张。

　　石油危机使得政府对能源安全问题越来越重视，采取了加强石油储备、开展石油外交、全社会节约能耗、大力发展替代能源等多种政策以减少日本对石油的依赖。

　　日本政府发现，对石油的过高依赖造成了本国经济的脆弱性，而且试图通过财政补贴、控制国内油价等管制方式，无法根本解决石油危机，反而使整体经济陷入恶性循环。由此，日本迅速调整了对策思路，着手国内国外两方面的能源政策改革。

　　于是，日本政府一方面逐步放松成品油管制，确保油价压力能有序、顺畅地向企业和消费者转移，使油价成为逼迫企业进行技术升级、开展节能降耗、增强消费者节约意识的基本经济机制。另一方面，日本政府则下决心调整国内产业结构，抑制和淘汰高耗能产业，制定苛刻的节能和环保标准，引导和逼迫企业降低能耗。

　　日本借助石油危机完成了一次重要的产业转型。这次转型影响深远，对于生成今天现代化的日本，则至关重要，进而也改变了世界经济的格局。

　　石油危机前，重化工业、钢铁、造船等高能耗产业是日本的经济支柱。日本政府抑制和淘汰高耗能产业，制定苛刻的节能和环保标准，引导和逼迫企业降低能耗。同时，政府通过油价改革调整企业结构向知识、技术密集型产业发展，提出“技术立国”的口号，带来日本的新技术革命，产业向新能源、新材料、通讯、生命科学、微电子等方向发展。“综合性创造”成为日本企业独特的竞争力，培育出索尼、丰田、东芝等全球性大公司，“日本制造”也成为抢手货。

　　1998年，日本政府修改实施的《节约能源法》要求企业单位能耗每年递减1%，建筑、汽车、家电和电子产品达不到相关标准一律不得上市。过去30年来，日本每单位GDP的原油消耗下降了近一半，比国际能源机构成员国的平均值低40%。同时，日本政府还大力推动开发使用新能源技术，力争到本世纪30年代，将国内石油占能源消费的比例降至40%。

　　到21世纪初，日本的单位GDP能耗指数就降低到92.2，而同期美国高达254.1，约为日本的2.8倍；同时，日本的石油依存度下降到69，为1973年的2/3，2006年进一步下降到41，不到1973年的一半；它的石油进口金额占名义GDP的比例，由1980年的50%下降到2003年的1%。

　　更重要的是，借用电子技术的创新，实现精细化生产，大大降低了日本产品的能耗，提高了日本经济的“油价抵抗力”。产业转型的结果，使日本企业提早结束了“大规模生产，大规模消费”的时代，进入了“减量经营、精细化生产”的阶段；日本的产品也实现了由“重大厚长”到“短小轻薄”的转变。在这个意义上，战后日本的大国崛起与石油政策的转变具有重要的关系。

　　石油储备的双保险

　　石油作为现代工业的“血液”，具有天然的重要地位。第一次世界大战中，法国总统克里蒙梭写信给美国总统威尔逊请求紧急援助。他在信中说：“一滴石油就是一滴血。”1973年第一次石油危机爆发后，日本更是以这句话为口号，由三木武夫副首相亲赴中东各国开展所谓的“石油乞讨”的外交活动。

　　纵观日本石油政策改革，在管制放松与市场化原则逐步确立过程中，建立石油储备具有基础性的意义。雄厚的石油储备为油价市场化与开放竞争提供了前提条件。目前，日本的官民石油储备总计为半年左右。

　　日本的石油储备最早是从民间开始，并得到了政府的资助。

　　20世纪60年代初，日本已经建立以石油为中心的能源体系，石油在一次能源消费结构中所占的比例接近60%。为了维持正常生产和消费，必须建立起一定规模的石油储备。依据当时国内的炼油能力，日本的炼油商提出并建立全国45天的石油储备规模，用以维持生产和消费。

　　60年代中期以后，石油在能源消费结构中的比重进一步攀升，很快超过65%，而进口国又高度集中在中东。1967年的中东战争给日本敲响必须进一步增加石油储备的警钟。从1968年起，由日本政府支持的增加石油储备的计划开始启动。至1972年，日本民间公司的石油储备规模已达到了52天，此后仍稳步增加。日本文化中对能源的危机意识，使石油储备的进展非常迅速。也是在1972年，日本政府提出在今后3年内，石油储备每年增加5天，达到60天的石油储备量。

　　此后，1975～1979年，石油储备规模又从60天扩大到90天。第一次石油危机后的1974年，国际能源机构提出，各成员国必须承担石油储备的义务，即保有相当于上一年90天净进口量的石油储备。根据这一规定，日本政府在原来60天储备规模的基础上，又制定了每年继续增加5天的储备量来扩大规模，到1979年底顺利实现了90天的储备目标。

　　第二次石油危机期间，日本政府认识到只有90天的民间石油储备是远远不够的，但私营公司进一步扩大石油储备又面临资金等困难。于是通产省决定，由日本国家石油公团建立国家石油储备。国家队开始进场，国家石油储备形成了官方和民间的双保险。

　　1978年的官方储备规模仅为7天，此后逐步扩大，至1998年提高到了85天，实现了90天即3000万千升的国家储备目标。1989年日本通产省进一步提出国家储备达到5000万千升的计划，即国际能源机构规定的90天储备量的要求；同时有计划地降低民间储备的规模，最终将民间储备降低到70天的水平。

　　1996年，随着最后一个国家石油储备基地的竣工，日本已全面实现国家新的储备目标。1999年，国家原油储备已达到5000万千升，即85天的消费量水平；民间储备达到4256万千升的消费水平，即76天的消费量。国家储备超过了民间储备，两者合计达到了161天的消费量水平，远远超过国际能源机构所规定的目标，同时也建立了具有日本特色的官民一体的石油储备体系。到2006年，日本国家石油储备规模为93天，民间储备规模为79天，合计为172天。

　　也就是说，如果失去了外部石油供应，日本官方与民间的石油储备依旧可以维持国家半年的生产消费。与日本相比较，中国到2010年才建成相当于30天进口量的石油储备规模，速度与规模都相差甚远。

　　为了制定统一的能源政策，1965年日本成立了能源顾问委员会。1975年该委员会提出：随着石油储备水平的不断扩大，需要占用大量资金，政府应给予财政和资金的支持，以保证石油储备的顺利进行。

　　从1978年起，日本开始征收石油税，对原油、各种石油产品、石油气以及液化天然气征税，此项收入几乎全部作为石油储备基金，打入专门账户。此外，政府还采取了财政、投资和贷款的措施，来保证石油储备计划的落实。其主要是通过政府和国家信贷部门筹集各种公共基金。近年来，这些投资和贷款每年都在7000亿日元以上。

　　日本政府对于民间企业的石油储备也给予了特定扶助。包括优惠的资金支持：国家的石油工团提供低息贷款，以购买储备所需的石油；由日本开发银行和冲绳振兴开发金融公库提供低息贷款，作为建设款项；允许石油储备设施加快折旧。

　　日本民间储备并没有将生产性库存与义务储备截然分开实施。民间储备只要求量，并不要求储备种类及储备方式。日本石油储备动用的权力归经济产业省大臣，在国内石油供应短缺或中断的情况下，首先考虑需求抑制，其次才是动用民间储备，最后才是动用国家储备。