中国土地制度变革，已经被一系列利益结构给固化了，但并非不可突破，有很多问题会倒逼着改革途径的放开

　　【《财经网》记者 朱钰】 “我相信土地制度会调整，现在的房价就直接危及到中国的土地制度。要降低房价，就必须降低开发成本。成本最低的，是农民自主开发。”

　　李铁，国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任。5月5日，在第二届统筹城乡发展论坛上接受《财经网》记者专访时，他如此表示。

　　他认为，中国的土地制度、户籍制度使农民介入城市化进程，农民工享受和城市居民同等福利及转化为城市居民等问题，面临着非常严重的政策障碍。而“让农民进城要尊重其自身意愿，土地不能被作为进城的附加条件。”

　　《财经网》记者：和国外相比，您认为在中国进行农民自主型城市化的障碍是什么？

　　李铁：中国国情的特殊性是土地制度和户籍制度，第一农民不能自由进城落户； 第二在土地转换过程中存在着一定的制度障碍，农民的土地不能获得进入城市开发的平等权益。这是中国和其他国家在土地城市化过程中的最大的区别。

　　中国1956年以前土地是私有的，之后农村土地集体化，1959年后开始实行户籍制度，80年代城市土地国有化。五六十年间的历史已经形成固化的土地利益关系，体现在几个方面：首先，城市开发占用了大量的农民土地。如果回到原点，怎样清偿从改革开放以来形成的这条最大利益链？这是很难逆转的事情。其次，现在已经形成了既得的利益关系，比如说地方财政，是城市发展的重要资金来源，如何改变，涉及到城市的财政利益问题。。

　　但最核心的问题是，从改革开放到现在中国提高了国际竞争力，这其中有科技因素、市场因素，但最重要的原因是“两个低价获取，一个牺牲”。

　　第一个“低价获取”指户籍制度把农民强制性限制在农村，以此为企业和城市发展获得了廉价农村劳动力。

　　第二个“低价获取”是地方政府多年来都是压低土地价格来为企业，尤其是工业企业及地产商发展创造条件，降低他们的投资成本。虽然提供了许多劳动机会，但也使收入差距拉大。用低价的土地和低价的劳动力，形成了中国企业的国际竞争优势。

　　“牺牲”就是环境的牺牲，粗放型经济发展方式对中国环境造成了一些不可修复的破坏。

　　目前这样的土地制度，为国家和城市的社会发展做出了很大贡献。但也导致收入分配的差距扩大。从土地出让金到压低土地价格，为工业化和地产开发形成财富积累。钱没有回到农民手里。这是不合理的现象。

　　《财经网》记者：十二五期间是否会出现土地制度上的调整？

　　李铁：中央一些政策，特别是十七届三中全会对土地制度未来的改革已作了明确界定。比如说拆迁问题，现在明确了按市场价补偿，这相对于过去按农产品价格、多年平均水平或政府任意定价等补偿方式，发生了根本性的变化。这意味着承认了农民的土地至少在补偿上。和城里的土地拆迁价格一样。同时，在某种程度上也限制了对农村土地恶意侵占、强占现象。

　　最近一些地方曾经进行改革尝试，比如重庆、成都试点，开始推行“脱了衣服进城”，即户改时农民要交地。而中央精神明确强调了农民进城不用交地，叫穿衣戴帽进城。我们不能以土地换户口、土地换保障，这样的时代已经过去了。第一，让农民进城要尊重其自身意愿，第二、土地不能被作为进城的附加条件。

　　《财经网》记者：您怎么看待“地票制度”？

　　李铁：土地地票制度源于增减挂钩，即城市建设用地增加和农村集体建设用地减少挂钩，这是一个针对耕地保护解决地方发展用地的特殊政策。

　　重庆试验地票制度，从原来是点对点的土地置换，变成重庆市域范围内的土地增减挂钩，并通过地票交易所来实施。其合理的成分是仍按着土地挂钩的基本原则来施行，但其不合理的之处有二：

　　第一、中央的政策是非常明确的，要在县域以内实行。重庆试点则已超出这个范围。第二，地票制度实际还是给农民补偿，补偿价格较低，这种补偿是不对等的，与土地的真实价格存在差距。如果土地用来作地产开发，中间环节的谈判价格可能被开发商或地方政府拿走了，在农民补偿上还是有失公平的。

　　从某种程度上来说，地票制度是要让远郊区的农民受益。近郊区开发过程中在土地置换时遇到了很大的麻烦，近郊区农民对土地期望值很高，因此谈判、拆迁的社会成本就高。重庆就把远郊区土地拿来开发，远郊区农民的土地预期价格相对比较低，补偿成本也较低。

　　因此。到目前为止，重庆在地票制度上的探索和中央的政策还存在一定差距。第一，重庆地票制度的施行还是应该封闭运行。第二、在此探索过程中怎样去更多地保障农民的基本权益，这是地票交易中存在的问题。

　　《财经网》记者：小产权房被承认合法的可能性有多大？

　　李铁：开发用的小产权房国务院是明令禁止的。目前小产权房主要是两类：第一类是农民在自己建设用地上盖的经营型用房，这是属于自用的。比如北京郊区的郑各庄，是用村里的集体用地来建，但在规划上、土地管理法上没有合法程序。再如广东的出租房，有集体建，有农民个人建，也是没有产权的，但已经形成了一种经营型用房、经营型用地模式。目前来讲，还没有明确法律来界定这类小产权房。毕竟，过去允许过对农村集体组织、乡镇企业开发上，可以有一定经营型用地。

　　另一类已经超出了自用范畴，即把一份农村集体开发的土地拿去作商品房出售。对此中央已经发出明确的禁令，但现在在管理和制裁措施上还有待进一步落实。问题在于，住房的需求是有的，但有几个环节没有做到位。第一，要甄别小产权房是在集体建设用地还是农地上建的。第二，如果在集体建设用地上建房，是否有按照《土地管理法》、《规划法》等一系列制度履行合法手续。第三，如果没有经过合法程序而进行出售，是否导致了大量逃税行为，虽然集体和买房者受益了，但国家受损。而且这种交易对于买房者也存在很大风险。第四，如果允许盖小产权房，那就意味着所有的农村都可以盖，很容易突破我国建设用地征地指标限制，无法保证18亿亩耕地红线。同时这种土地占用是不可逆转的，因为不是拿地来种粮食，而是盖房子。一旦放开口，很难遏制。

　　在小产权房问题上存在很多争论，有人认为农民有权去自己搞开发，但我认为中国已经为城市发展、城市规划付出了很大的代价，再因为小产权房形成星罗棋布的地产开发形势，恐怕将付出更大的代价。

　　《财经网》记者：您在会上提出了对城中村的市场化改造，应该怎样去理解呢？

　　李铁：如果在规划允许的情况下，可以考虑农民集体用地通过合法手段进入一级市场，来享受公平的开发权益。毕竟两种土地所有制的转换，权益应该是平等的，而现在是不平等的。一旦这个问题解决，农民可以自主地进行和参与城市开发，平等地和开发商谈判，加大社会矛盾的强制拆迁现象就不会再发生了。也从原来土地利益单向流进开发商腰包，变成农民能共同分享，改变了收入分配两极化格局。

　　至于城中村改造模式存在两种状况，一是仍然通过拆迁的方式；二是放任管理。我还是希望在尊重农民自主开发的前提下，把长期的收益权交还给农民，城中村的改造一定能够成功。

　　《财经网》记者：深圳小产权房规模太大，是否政府也就默认了其存在的合法性？

　　李铁：深圳小产权房的形成是因为在深圳的早期城市开发过程中，留给了郊区农村集体一块自主经营性用地，这块地没有转换土地集体所有权的性质

　　问题是这块土地的未来是不确定的，既没有列入城市规划，又在城市边缘，因此，所有在这块地上盖房的村庄都知道很可能面临拆迁。而既然当时意识到拆迁以面积作补偿，建房者就会尽可能地以低成本扩大面积，但就不能顾及质量，这就使房子越盖越简陋、粗放。随着越多的农民工进城，租房需求越来越大，使得这些临建性粗放性用房面向外来人口形成了低成本的经营性用房。房子不够那就再加盖楼层。对房主来说是实现容量扩张、面积扩大，保证最佳经营效果。但由于成本较低，面向低收入外来人口，存在着大量的安全隐患，形象也十分丑陋。

　　这种现象的发生是因为制度设计不合理所致。这些小产权房已经脱离了自住房概念，形成了资产性收益，变成农民重要的收入来源。到了拆迁环节，原有按集体保障性住房计算的补偿方式就无法满足农民财产性的收益预期，拆了这些房也意味着拆了农民未来多年的预期收益。农民、农民群体要的不仅仅是住房补偿，而是收益补偿，因而导致谈判成本的增加。

　　《财经网》记者：那么，有很多人因此通过拆迁“暴富”，是否要采取一些手段遏制呢？比如征税？

　　李铁：那问题就回来了，要征税，首先要问，地是不是合法的？没有产权连贷款都不行，凭什么征税？本来就是一个不合理的制度设计造成的结果，要通过税收变成合法，那么就得把这些用地地列入城市规划，赋予产权可以交换，可以用来贷款。在国际上，针对土地所有权的收益分配，暴富是正常现象，政府可以通过所得税和交易税来调节。城里人因为股票和拆迁暴富的也很多，我们往往都视而不见。

　　《财经网》记者：是否可以把小产权房、城中村作为保障房的一个解决之道，让农民自发性地去做保障房？

　　李铁：中国土地制度变革，已经被一系列利益结构给固化了，但并非不可突破，有很多问题会倒逼着改革途径的放开。

　　比如今后五年的3600万套保障房，谁来建？政府有没有能力来建？我看很多地方政府已经考虑把这事放到城乡结合部的农村了。因为既回避了拆迁的矛盾，又不承担建设成本。如果这样，把公租房的建设交给农村集体经济组织，可能会倒逼土地制度发生相应的调整，意味着农村集体建设用地经过规划审批后，可以参与城市的公益性住房的开发，也就意味着今后有可能参与城市的非公益性项目的开发，虽然仅仅是开始，但是政策上的突破意义很大。

　　但是要特别说明一点，目前的开发性小产权房在政策和法律上是违规和违法的，不在我们的讨论范围。

　　中国未来的改革在很多问题上肯定是潜移默化地进行，而不是像过去大张旗鼓地一阵风，一改全改。一些是迫于某种压力来进行，哪方面有压力，就会进行自动调整。如果想主动地去改革，会有很多问题出现，如利益结构调整的问题、社会反弹过大的问题等。而经济政策、国际金融危机、或国内供给需求变化，包括社会舆论反应等，都会导致某一方面发生政策性调整，会促使一些改革政策的出台。

　　我相信土地制度会调整，现在的房价就直接危及到中国的土地制度。因为要降低房价，就必须降低开发商成本，成本最低的是农民自主开发。不用交土地出让金，也没有二次收益，只是交税。

　　《财经网》记者：那么，保障性住房项目可以被认为是一个倒逼机制？

　　李铁：未来很多可能的改革，土地制度改革、户籍制度改革恐怕都会是倒逼的。

　　

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