自2010年初始，规模庞大却面目模糊的地方性债务问题就成为各界讨论的焦点。而据审计署披露，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额约10万亿元。随着近期央行、银监会等多部门的调查和表态，地方债务问题再次掀起波澜，巨额债务从何而来？这其中蕴含着多大风险？我们应当怎样看待和应对？

　　■本报记者 朱宝琛

　　近期，围绕各省市自治区的地方性融资平台，各种数据和议论满天飞。而与此相关的两则消息，也很引人注目：

　　其一，7月11日，年内首批地方政府债券发行，认购需求不足导致票面利率上行。其中，3年期品种出现部分流标，这是2010年地方债合并发行以来首次出现流标。

　　其二，继审计署出言强调地方政府债务数据可靠后，央行也对日前有部分机构和学者推测地方政府性债务达14万亿元进行了回应称，称其测算方法和结论都是错误的，并指出地方政府融资平台贷款的风险可控。

　　对于地方融资平台以及相关债务问题，究竟该怎么看待呢？

　　应给地方政府债记一功

　　从今年第一、第二期发行的地方债的用途来看，更多的是用来建设保障房。而财政部、住建部也曾联合发布过通知，要求各地切实落实保障性安居工程资金，加快预算执行进度，并明确地方政府要将今年地方政府债券资金优先用于保障性安居工程，要进一步明确和细化地方政府债券资金安排用于公共租赁住房等保障性安居工程的具体资金数额，加大对保障性安居工程的投入力度。

　　业内人士认为，保障性安居工程的资金问题如何落实一直困扰各级政府，地方债资金的及时落实不啻为一场及时雨。地方债以政府信用做担保，信用级别比较高，仅次于国债。财政资金具有“四两拨千斤”的乘数效应，地方债资金的直接介入将有力地撬动保障性安居工程的建设。

　　有商业银行曾经表示，地方政府都在软硬兼施，号召商业银行大力支持保障房建设，以弥补资金缺口，但是出于对风险和收益的双重考虑，商业银行始终不愿意伸手援助。现在相关政策的推动下，地方债券这一融资渠道，将为保障房建设资金瓶颈的突破找到途径。

　　支持保障房建设只是其中的一方面。2009年，金融危机肆虐之际，中国首次以中央代发的形式，发行了2000亿元3年期地方政府债券；2010年，中央继续代发地方债2000亿元。当时财政部有关负责人士称，安排省级政府适当发行地方政府债券是应对国际金融危机，扩内需保增长的重要举措。

　　业内人士称，允许地方政府发债，有利于地方政府根据地方人大通过的发展规划，更加灵活地筹集资金，解决发展中存在的问题。允许地方政府发债，是推动地方治理结构、地方财政改革、改善中央与地方关系等一揽子改革计划的动力。

　　更主要的是，由于地方政府拥有了自筹资金、自主发展的能力，中央政府与地方政府之间的关系将会更加成熟，地方人大在监督地方政府方面将会有更高的积极性。发行地方债有利于地方政府在分级预算运行中应对短期内公共建设等方面的高额支出，把支出高峰平滑化分摊到较长时段中，并借力于社会资金和市场机制发挥提供准公共产品的职能，有效弥补地方政府收入的不足。

　　地方债风险有多大？

　　在中国概念股回暖之后，中国的地方债务成了华尔街最新的做空主题。

　　6月20日，瑞士信贷宣布下调中国银行业评级至“减持”，认为银行表外融资使风险积聚；6月22日，国际评级机构惠誉称，中国银行业信贷风险被低估，信用质量恶化或影响中国主权评级；7月5日，国际评级机构穆迪发表报告称，中国内地银行地方融资平台贷款约有3.5万亿元人民币未被审计署报告覆盖，未来银行业不良率可升至12%，体系信用展望将转为负面。

　　不过，对于有机构和个人对审计署公布的全国地方政府性债务审计结果提出不同看法，认为债务数据可能被低估或遗漏，审计署新闻发言人称，此次审计涉及的每一笔债务和每一个数据都是有据可查、真实可靠的，不存在个别机构和个人毫无依据、凭空推测出的所谓“低估”或“遗漏”的问题。

　　而继审计署出言强调地方政府债务数据可靠后，央行也对日前有部分机构和学者推测地方政府性债务达14万亿元进行了回应称，称其测算方法和结论都是错误的，并指出地方政府融资平台贷款的风险可控。

　　业内人士指出，中央代地方发债的关键在于如何硬化地方政府的财政约束，使其成为地方债权利和义务的完整承担主体。而在这一点上，我们是有过教训的。

　　1998年亚洲金融危机期间，我国曾通过发行1080亿元长期建设国债并转贷给地方的方式，增加地方政府财力。转贷是一种特殊处理方式，是指中央政府发行国债筹资，再通过商业银行以高于国债的利率贷给地方政府，由地方逐年归还。转贷资金不体现在赤字上。但如果是代发，就会有系列权责利明确的配套规定出台，地方政府将会明确为偿债主体。但其后转贷资金的偿还情况并不理想，一些财力薄弱的省份无力归还，最终由中央财政兜底。

　　与此同时，地方政府的还债能力也受到了质疑。如以今年第一、第二期地方债为例，在504亿元的融资总额中，此前发生地方融资平台信用风波的云南省就占79亿元。而在7月11日，财政部代地方政府招标发行了2011年第一期和第二期总额为504亿元的债券，市场反应平平，甚至有部分产品流标的现象。业内人士称，这种现象的出现，一个很重要的原因就是对政府偿还能力的担忧。

　　在12万亿元地方政府贷款中，穆迪预计20%~33%可能出现偿还问题，将会导致中资银行8%~12%的经济性不良贷款。

　　不过，审计署认为，一些地区和行业存在债务规模较大、债务负担较重的问题，存在风险隐患，但个别单位出现的偿债困难或风险隐患，并不构成系统性或全局性的风险。总体看，我国地方政府性债务负担尚未超出其偿债能力。央行认为，地方政府贷款主要投向具有经济和社会效益的项目，近年来工业化、城镇化加快发展，相当部分项目能够产生稳定和充足的现金流收入，完全可以覆盖债务本息。

　　而一些业内人士也认为，我国地方政府融资平台贷款的风险总体是可控的。汇丰中国首席经济学家屈宏斌认为，地方政府的债务规模并不像许多人推测的那样大，负债水平上升并不一定意味着地方政府的资产负债表恶化。兴业银行资深经济学家鲁政委表示，即便将来出现最极端的结果，即审计署此次公布的10万多亿元债务全都成为坏账，以中国目前的财政实力来说，风险也是可控的。更何况，目前中国财政收入每年还在以20%的速度递增。

　　而除了还贷能力，地方政府信用问题也阻碍其顺利获得资金。据了解，通过发地方债获得的资金成本很低，往往被地方政府挪作他用，或用于填补其他的亏损，这已成为公开的秘密。

　　这也是业内对地方债产生质疑的一个方面。

　　西南证券研究所所长王剑辉称，化解地方债风险不仅是债务市场的问题，涉及到地方政府发展的模式以及中国经济的发展模式。当下首先要做的就是使地方债务透明化；其次要改变依靠投资拉动的经济增长模式，从根本上改善地方政府借贷的冲动。

　　“一揽子”解决方案

　　多年形成的地方政府性债务规模较大，部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患。这些问题暴露了一些制度和管理上还存在漏洞，必须引起高度重视。

　　为此，国务院日前召开常务会议提出了“一揽子”解决方案：按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。继续抓紧清理规范融资平台公司。金融机构要切实加强风险识别和风险管理，严格落实借款人准入条件，按照商业化原则履行审批程序。坚决禁止政府违规担保行为。同时要研究建立规范的地方政府举债融资机制。

　　应当说，我国地方政府性债务并不是最近几年才有的，而是多年累积形成的。到目前，整个债务规模巨大、结构复杂，各地政府举债渠道和方式不一、偿债能力不同。因此，处理起来也应分类别、分区域、分阶段进行。

　　审计署的建议是，按照“谁举债、谁负责”的原则，区别不同情况积极稳妥地处理存量债务。对竞争性项目和有经营收益的公益性项目形成的债务，应剥离政府偿债责任，主要由项目自身收益来偿还；对无收益公益性项目形成的政府负有偿还责任的债务，有计划地通过预算安排落实偿债资金。

　　汇丰银行大中华区首席经济学家屈宏斌认为，应当拿出一个可行的与时效性相配合的短、中、长期的债务问题解决方案。短期内基本上可行的就是地方政府用更透明的方式举债。但长期来讲，还是要采取盘活资产、进行税制改革等最终解决方案。

　　业内人士称，还要推进地方债的市场化发行。从表面上看，发地方债只是一种地方政府融资的方式，但实际上，可以通过发行地方债带动很多改革，逐渐把我们的地方财政改革向前推进。

　　因此，市场化的模式将是今后地方政府融资的主要出路。因为在市场化的运行中，机构或者家庭要购买政府债的话，需要掏出真金白银，这就能最快地推动地方政府融资的阳光化、透明化。相反，对于地方政府来讲，要想拿到融资的资金，也必须接受市场的监管和约束。此外，从资金的运用效率上比较，通过打包剥离来清理地方政府平台贷款的方式成本较高，也不如走市场化途径。

　　而要让地方债得到市场的认同，根本之道就在于从改变目前的发行方式与利率标准两个方面下手，实现真正的市场化。如何去做？业内人士称，有鉴于地方债处于“地下隐藏”之中，所以“疏堵结合”才能够真正有效控制风险、消除隐患。

　　所谓“堵”就是要尽快对既有地方债务做透明化处理，对各种类型的地方债务全面清理测算，并在此基础上，应暂时限定不允许地方融资平台再行融资放贷。“疏”就是要建立起合法合规的地方债务融资方式。

　　首先是要打破目前发行的“普惠制”，从而使资金集中到真正有缺口的省份，使其能够通过地方债的发行逐步改变经济面貌。

　　同时，地方债的发行要更透明，对资金用途要向社会公布，并接受公众的监督。发行地方债本来是想借助市场的力量，根据地方的信用，对地方政府融资施加适当的约束。但是，中央政府过多介入之后，风险就容易隐藏起来，给投资者的信号似乎是等同于国债，风险权重为零，从而影响市场投资者的风险判断。其中最主要的是要规范地方财政，将债务显性化。要打破地方债类同于国债的幻觉，每一个地方债在其发行过程中都必须评定级别，在此基础上确定不同利率，让其与相应地区、相应资金用途的风险因素挂起钩来，用合适的投资收益率来吸引具有风险投资意向的投资者。

　　再次，要推出市场化发行的试点，要对财政管理比较规范的地方，给予一定的额度，允许市场化发行。发债期限、利率由市场决定，并进行相关信息披露。例如有的省份这些年在规范财政方面付出很多努力，那么就是不是可以考虑让这些省份先行试点。

　　

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