于树一：应防止地方偿债风险不良转嫁

　　本报记者 雷志华 北京报道

　　据报道，财政部目前正在制定地方自行发债试点管理办法，计划年内在广东、浙江等财力雄厚、偿债能力强的省级政府试点。允许地方发债，将是中国财政体制改革领域具有标志性意义的事件。同时，它也是涉及到一系列制度配套的庞大的系统工程。中央下放举债权，在地方政府GDP政绩导向下，是否会进一步放大地方债务风险？债务风险最终由谁承担？严重依赖土地财政、主体税源培育不成熟的地方政府如何能保证偿债能力？就这些问题，《华夏时报》记者采访了中国社科院财贸所于树一博士。

　　允许地方政府发债是大趋势

　　《华夏时报》：地方政府自行发债年内可能将在部分省市试点。这种发债形式与2009年开始的财政部代理地方发行债券本质上有哪些不同？

　　于树一：根本的区别就在于债务由谁来偿还，债务风险落在谁的头上。中央代地方发行债券，本质是国债，中央就要承担直接的偿债责任，而地方承担的风险是间接的。如果是地方发债，本质是地方债，地方就要承担直接的债务风险，中央承担的风险则是间接的。

　　当然，中央财政是最终的债务风险承担者，地方债务风险最终也可能会转嫁给中央。比如说，地方政府出现资不抵债无法偿还债务，最终还是会由中央财政来偿还。也就是说，这里的区别主要是直接承担者还是间接承担者。

　　《华夏时报》：地方政府自行发债，涉及到信用评级、财务透明、风险监管等一系列制度建设问题，这方面条件是否已经成熟？

　　于树一：现在来看，条件还不是特别成熟。我国在不少方面还存在着体制障碍。比如说，需要建立地方政府债务融资机制，包括债务信息统计与报告制度、债务预算制度、风险预警制度、风险准备金制度、监督管理制度等。此外，还应进一步理顺中央和地方的财政关系，健全地方税制，确立地方主体税种，为地方债务的偿还提供稳定的资金来源。

　　还有一点，那就是改革不可持续的土地财政，提高相关土地税收的比重，由“卖地为主”转变为“收税为主”，同时，加强土地出让金的管理与使用，将其全部纳入预算，且将预算收支向社会公开。有了这些制度做支撑，地方政府才能自主发债。而且，债务层级一定要先在省一级，如果是在低于省级的市县一级，就很难受到约束。

　　不过，允许地方发债是未来的趋势。在实践中，无论法律如何严格禁止，地方政府的融资行为都是既定的事实，在发达经济体和发展中国家经济体都是普遍的做法。美国、巴西、印度地方政府的债务分别占本国GDP的16%、12%和28%。根据审计署公布的报告，我国地方政府性债务约占GDP的27%。既然无法通过强制手段消除地方政府债务，就应该认识其存在的合理性、必要性和普遍性。降低地方政府债务的唯一办法，就是修订相关法律条文，承认其合法，变隐性债务为显性债务之后，在阳光下采取科学的办法进行债务管理。

　　《华夏时报》：但中国的国情似乎有所不同，比如发达国家的地方议会能有效约束地方政府的资金使用。中国地方政府发债，由谁来约束？

　　于树一：这是一个问题，这就是为什么说现在时机还不是很成熟的原因。但地方发债是中国财政体制改革的一个方向。而且，在制度建设上，印度、巴西等发展中国家，并不一定比中国成熟很多，这些国家都有地方债，中国为何不能尝试呢？

　　地方政府发债风险不容忽视

　　《华夏时报》：依目前的情况来看，地方政府发债能在多大程度上解决地方融资的问题？

　　于树一：财政部代理发债存在很多的问题，比如“苦乐不均”的问题。如果平均发放，由于地方偿债能力不一样，那就存在中央给偿债能力弱的地方背负担的问题。如果只给偿债能力强的地方代理发债，那样做风险是小了，但又不公平。

　　现在的情况事实上已经体现了这些特点。审计署公布的10万亿地方债务，从结构划分来看，也是向东部地区倾斜的，约占50%。越发达的地方融资能力越强，越不发达的地方融资就越困难。不论是财政部代理发债还是地方自主发债，这个问题都会存在。

　　从上个世纪90年代中央发债转贷给地方，到2009年财政部开始代理发债，总共融资不到1万亿。但现在地方债务总规模是10万亿，这中间就有9万亿的缺口。如果允许地方发债，实际上就是让这9万亿从隐性债务变成显性债务。变成显性的债务后，就会受到如监督、透明化等很多约束，地方政府在资金的使用上就会更加谨慎。

　　《华夏时报》：地方政府都有任期限制，在GDP政绩考核导向下，放开地方自行发债，是否会刺激地方政府借债的冲动，从而进一步推高地方债务？

　　于树一：允许地方发债，如果严格管理，是不太可能出现地方债务膨胀问题的，市场本身就会对地方发债产生约束。在地方政府有显性债务的情况下，地方政府行为就会受到包括市场在内各方面机制的约束。

　　比如目前“城投债”遭遇发行和交易困难，甚至抛售的危机，市场选择会自动将其淘汰掉。一旦这条资金链断裂，地方政府就会遇到融资瓶颈，如果城投项目被迫停工，则偿还前期的债务将成为无源之水。

　　但是，如果不从法律上赋予地方发债权，那么地方政府就可能通过其他隐性的渠道借债。如果情况恶化，就不只是一个财政风险的问题了，还要加上金融风险。比如有些地方融资平台，资质不高而且内部控制也不太好。通过这个平台融到的资金，基本上是向银行贷款。这种情况下，地方债务的风险不仅仅可能转嫁给上级政府，还会转嫁给银行。

　　当然，地方发债，也要看是通过什么方式。如果是公开发行债券，风险度就会降低很多，而且融资渠道也很多。这样就不仅仅可以向银行融资，还可以吸纳社会资金，扩大融资空间。而且这部分资金还可以在市场上进行交易，可以把风险分散。

　　《华夏时报》：允许地方发债，是否有可能出现一届政府大量借债，把偿债压力转移给下一届政府的问题？

　　于树一：这里面就涉及到债务期限的结构问题。可以从制度设计上解决这一问题，比如可以考虑要求地方政府必须在任期内偿还债务，比如只能允许地方政府发短期债，不允许其发长期债。这只是可以考虑的方向，在现实中是否能真正运行，还涉及到综合测算、制度的可操作性等很多问题。地方发债制度的建立，肯定需要全面、周密的规划和设计。准备试点的几个省市，如广东、浙江、上海等，都是偿债能力比较强的地方。如果能在这些地方顺利推行，就可以从机制上慢慢完善。

　　防止地方偿债压力不良转嫁

　　《华夏时报》：在地方政府财权与事权不匹配的大背景下，地方发债的偿还如何保证？一旦地方政府资不抵债出现违约，最终的风险由谁承担？

　　于树一：这就要求在允许地方发债的同时，要给地方政府建立稳定的财源，即确立地方的主体税种。放开地方发债，涉及到一系列的配套制度。不可能只赋予地方发债权，而不考虑地方债务偿还问题。对于地方政府来说，土地出让金和中央转移支付，占了地方财政很大比例。只靠中央转移支付不是长久之计，如果房价、地价大跌，土地出让金这块也会出现问题。所以最好的做法是培育出相对稳定的税源，也就是说资金来源应是有保障的，那就只能从地方的主体税种考虑了。在这方面，应该在现有的地方税、共享税的基础上，将以房地产税为主体的财产税培育成为地方主体税种。

　　从现在的情况来看，地方政府存在偿债压力不良转嫁的现象。债务偿付只有两条渠道：其一，组织财政收入，促进经济发展增加税收，卖资源、卖地获得收入，或者通过收费来实现；其二，借新债还旧债。这两种渠道都可能发生偿债压力的不良转嫁。借新债还旧债是增加未来的税收，以税收偿债是将负担转嫁给了纳税人；卖资源、卖地偿债是将负担转嫁给了购买者，并经过价格的传导，最终由消费者和购房者负担；收费则是直接将偿债压力转嫁给消费者。

　　由于存在转嫁渠道，在没有税收立法权的前提下，地方政府存在着乱收费、乱摊派和卖地的冲动。影响较为明显的就是地方政府对土地财政的依赖。地方政府偿债过度依赖土地财政，一旦房价低迷，地方政府偿债就会出现困难，从而将偿债压力又转嫁给中央政府。