郑永年：为什么中国资源省变成了问题省

　　资源既是一个地方发展的优势，又是各种问题的根源。世界各国都想方设法，在把优势发挥到极致的同时把劣势最小化。中国的资源省也不可避免地要面对这个问题

　　郑永年

　　自然资源在中国各省分布很不均衡。随着中国现代化、工业化和城市化的进展，自然资源对国家的发展越来越重要。不难理解，资源省份在整个国家发展中占据着重要地位。不过，中国的资源省份越来越成为问题省份。人们不难在一些资源丰富的省份例如山西、新疆、内蒙古、贵州等观察到一系列不正常的现象。这些地方自然资源非常丰富，但人才资源严重缺乏。很多地方对自然资源的开采，仍然停留在相当原始的水平，技术成分很低，不需要掌握现代高科技的人才。与之相关的一个现象是这些地方中产阶级缺失，收入分配分化严重，一部分人过于富裕，过度消费；而大多数人消费不足，仍处于贫困线的边缘，处于贫困线以下的人口也不少。

　　各方面的腐败现象非常严重，除了具有普遍意义上的腐败外，这些地方的腐败尤其表现在对自然资源的开采上，不管开采的主体是民营企业还是国有企业。腐败表现为方方面面，例如以不正当手段取得自然资源开采权，不能提供有效的生产安全，对工人的高强度剥削等等。更令人担忧的是，这些地方已经开始出现社会的高度不稳定状态。不稳定表现为隐性的和显性的。新疆和内蒙古这些年来很多群体性社会事件的发生，就是和自然资源的开采有关，并且这些事件因为发生在少数民族地区，很容易演变成为民族问题。在不存在民族问题的山西和贵州等地区，不稳定的隐忧也越来越甚。尽管这些问题在不同地区的表现方式和问题的严重程度不一，但结果是趋同的，那就是，所有资源省份的发展越来越表现出不可持续性。

　　当然这些现象并非中国所特有。在很多资源丰富的国家，都在不同程度上存在着这样的问题。在经济学上，人们有“资源诅咒”的假设，就是说，资源丰富的国家在经济发展进程中，往往高度依赖于资源的开采，导致产业单一化，各方面的产业发展很不均衡，工业化尤其是加工业发展程度很低。同时，因为资源的开采权掌握在极少数人手中，腐败和收入分化都非常严重。资源开发也往往和暴力联系在一起。从简单的资源开发中可以获取巨大的利润，资源开发往往成为各种力量争取的权利。在少数民族地区，资源的开发更经常导致种族之间的冲突。如果资源丰富地区又是少数族群居住地区，那么由资源开采而导致的冲突，也很容易演变成为少数族群“独立”或者“分离”运动。

　　很显然，资源既是一个地方发展的优势，又是各种问题的根源。世界各国都想方设法，在把优势发挥到极致的同时把劣势最小化。中国的资源省也不可避免地要面对这个问题。除了上述这些普遍的因素，中国所面临的问题，还和很多中国所特有的制度因素有关。要解决这些问题，必须考虑到这些特殊因素。

　　没有解决计划经济遗留问题

　　作为国家的一部分，资源省份理所当然要和其他省份共享资源。这里，国家(中央政府)统一的规划成为必要。在计划经济时代，地方的资源开发权高度控制在中央政府手中。中央政府在作产业发展计划过程中，对各个省份实际上采用的是“劳动分工”制度。在这个制度下，资源省份专门从事资源的开采和生产，以供应其他省份的需要。这个制度因此往往忽视地方利益和地方的需要。一些资源省份出现的很多问题，和计划经济那一套密切相关。

　　不过，改革开放并没有能够改变这种现状。在资源问题上，所谓的改革就是分权，把权力下放到地方政府或者私人手中。地方政府和地方的个人，在这个过程中获取了较之以前更大的利益，但这并不表明地方整体上获取了更大的利益。就是说，庞大的利益流向了地方政府和一些地方个人(尤其是拥有开采权的少数人)，地方老百姓还是没有分享到更多的利益。

　　这里可以把新疆和山西做一个比较。在新疆，自然资源的开采主要是由国有企业集团来进行。国有企业犹如一个个封闭的组织，在新疆开采资源后，把资源运到全国各地。很多年来，在新疆资源的大量开采过程中，获得巨大利益的是国有企业、其他拥有开采权的组织和其它地方的居民，但并没有促使当地老百姓富裕起来，很多人还是处于极其贫困的状态。这导致了很多社会问题。前些年新疆当地少数民族地区的群体性事件，和资源开采所获取的利益的高度不公平性是有很大关联的。实际上，即使在新疆的汉族民众也没有获取多少的好处，他们对资源利益的分配不公的抱怨，并不比少数民族的少。正因为这样，前些年开始，中央政府调整政策，制定了能够达致比较公平的资源利益分配制度。

　　山西的情况则不同。改革开放后，容许私人开采煤矿。在这个过程中，获得利益的主体包括国有开采者、地方政府、私人开采者。私人开采者既来自山西本地，也来自外省，并且数量不少。这些人获得了巨大的利益，但山西作为整体并没有获得多大的利益，而一些社会群体更是成为了这一过程的受害者。山西的情况实际上并不比新疆来得好，但有一点和新疆不同。新疆的少数民族群众一闹事，就马上具有了政治重要性，引起了中央政府的高度重视。如上所说，中央政府已经出台了以公平分配资源利益为导向的政策机制。但在山西，尽管这个问题同样存在，但老百姓的抱怨没有也很难转化成为政治压力，从而很难引起有关部门应有的注意。

　　资源开发方式也存在着严重的问题。前些年，山西因为多年来采矿过程中接连不断的安全事故，国家从私人手中收回了开采权。这引发了学术和政策界一场“国进民退”的“产权”争论。这场争论可能从学术上说有些意义，但从地方发展的角度来说，意义并不很大。如上所说，容许私人采矿并没有为山西带来多大的好处。同时，采矿过程中所造成的安全问题和大量人员的丧亡问题，与“产权”没有关系，而与政府对企业的监管不到位有关。如果政府对企业的监管不能到位，无论是国有企业和民营企业都会产生问题。中国因为法制不健全，在目前的状况下，政府只能用政治和行政手段来控制企业。很显然，控制一个国有企业要比控制一个民营企业要容易，因为国有企业的领导是政府任命的。但如果从规制型政府建设来说，国有企业制度反而起着阻碍作用。政府对国有企业的监管，往往是“左手监管右手”，监管不会有任何有效性。这是中国目前所面临的一个很大的困境。

　　资本的逻辑主导一切

　　资源开采方式不仅仅表现在“谁来开采”的问题，也表现在其它的各个方面。例如，开采的毫无规划性。地方政府和开采者(无论是国有的还是民营的)拥有巨大的共同利益，对地方政府来说是高速的GDP发展，对开采者来说是巨额的利益，再加上其过程中权钱结合的腐败。在很多方面来说，这和房地产开发有共同之处。又如开采的原始方式。无论是地方政府还是开采者，都不想在开采自然资源方面有更多的技术投入，而往往采用极其廉价的技术，加上极其廉价的劳动力。

　　对每一个开采者来说，安全事故(即多少人要丧亡)是预期之中的，只不过是在理性计算之后(即技术投入的成本和对死亡事故的经济赔偿的简单加减)，还是选择了廉价技术和廉洁劳动力的方式。就是说，无论是地方政府还是开采者都选择了资本的逻辑，而非社会逻辑。在这样的情况下，政府监管无从谈起。在很长时间里，就劳动制度来说，有人说山西的采煤业，简直就是一种中世纪的奴役制度。在这里，只有老板的意志和资本的意志，而毫无社会的意志和劳动者个人的权利可言。

　　中国的干部制度也和上述种种问题有很大的关联。资源省份对国家整体发展非常重要，中央对资源省份官员的控制也异常严格，派往资源省份的官员，往往是一些对中央具有非常忠诚感的。忠诚于中央本身并没有错，问题在于这些官员往往忽视地方的利益。他们没有意识到，如果地方搞好了，也是符合中央的利益的。一个地方如果搞不好，成为问题省，这并不符合中央的利益。地方官员单方面地追求“中央利益”主要由两个因素促成。一是GDP主义，二是干部交流制度。在很多年里，GDP是中央衡量地方官员最重要的指标。地方官员为了政绩，多创造GDP，就会对当地的资源进行毫无节制的开采。进而，在干部交流制度下，官员(尤其是地方第一把手)至多在一个地方从政十年，就必须调往外地。有些官员的任期更短，几年就被调走。

　　从总体上看，为了控制地方主义的产生，干部调动的频率越来越甚。地方主义得到了控制，但也促使地方官员对地方的发展毫无长远计划。没有长远利益观，导致了地方官员只会追求眼前利益和短期利益。从一个角度来说，他们是用“大跃进”的方式来“建设”地方；但从另外一个角度来说，正是因为对短期利益的追求，他们也在用同样的方式损害着、破坏着地方利益。如何避免领导人在其任期内过度追求短期利益而不顾长期利益，也是中国政治体制所面临的一大挑战，从中央到地方都是如此。

　　资源省份财富外流

　　就可持续发展而言，资源省份还面临另外两个巨大的问题，那就是财富的保护和转移机制的缺失。这些省份尽管从开采资源方面积累了大量的财富，但没有一个有效的财富保护机制，也就是说财富很难留在本地，而是流向了外地。很容易理解外来的开采者没有动机把财富留在本地，但即使是本地的开采者也没有动机把财富留在本地。因为过度依赖于自然资源的开发，其它方面的产业没有发展起来，这使得资源省往往缺少投资领域。没有投资领域，资金外流不可避免。

　　日益恶化的环境也是财富出逃的一个重要因素。首先是自然环境的恶化，导致环境移民。例如，由于毫无计划和节制的开采，山西的地貌和水系已经遭到严重破坏，生态环境已经恶化到不可容忍的地步。随着生存环境的日益恶化，大多数人一旦有了足够的财富，就想方设法地移民到中国的其它地方，或者国外。

　　其次是社会环境。因为贫富差异过大，社会分化，社会上仇富心理盛行，再加上没有有效的法制来保护财富，拥有大量财富的人们自然感到很不安全。此外，对很多拥有财富者来说，资源省份缺少高质量的教育，也是他们移民的一个重要因素，就是为了后代而移民。很显然，在中国所有的资源省份中，没有一个省拥有一所全国一流大学。

　　缺失财富转移机制是对地方政府而言的。这里所说的转移是把从资源领域得到的财富，转移到其它产业领域，以达成各产业的比较均衡的发展。过度依赖资源，资源省的领导层没有动力来发展其它产业。从比较成功的资源国家来看，必须把来自资源的很多财富，转移投入到其它产业的发展，包括文化、教育和科技。例如山西完全可以以煤养文化，开发文化和旅游业，而文化和旅游产业的发展反过来又可以减少对煤的依赖，保护煤的开采，从而达到可持续的发展。对教育的投入和环保的投入，也会产生类似的功效。

　　资源省份出现了那么多的问题，表明那里的发展模式的转型要提高到最高的政治议程。不过，地方的转型离不开中央政府的统筹考量。如前面所讨论的，资源省份所面临的问题，在很多方面和中央的政策分不开。这里要照顾到国家的整体利益和地方利益，资源省份既要服务于整个国家，但也要着眼于地方的长远利益。在这方面，新疆已经开始了一些积极的政策举措，例如根据价格征收资源税。类似的方法可以推广到所有其它省份。

　　资源税也好，其它方式也好，最主要的目标就短期来说，就是要把来自资源的财富转移到本地人民，实现社会公平，从而保障社会稳定；从长远来说，就是要把财富转移到本地其它产业的发展，逃离“资源诅咒”，实现产业均衡发展，从而实现可持续的发展。资源是有限的。一旦资源枯竭，资源省份的经济、社会和政治危机就会以同时爆发出来，构成综合病发症，那个时候问题不再是可持续发展，而是总体性解体了。

　　美国当年的西部开发造就了一个新的西部文明。中国西部数千年来本来就是过度开发。如果过度资源开发引发环境灾难，那么也有可能导致文明的局部消失。这在中外历史上都是有很多案例的。再者，资源省一旦出现危机，也必然成为整个国家的危机。无论是中央还是地方，有关部门对此必须有清醒的认识。不能等出现了严重的问题(例如新疆)再作政策调整，届时为时已晚。

　　作者是新加坡国立大学东亚研究所所长