发改委专家史炜：三网融合存在冒进情况

　　入世十年促电信业深层改革  九点思考探索新发展方式

　　■国家发改委经济体制改革研究所   史炜

　　我们都清楚地记得2001-2002年全球电信业危机时的情景，海外主要跨国电信公司的股票和业绩，以及针对电信业的投资全面下降，不论电信制造业还是互联网产业均发生有史以来最大的一次洗牌。这使中国电信业在刚刚入世之时，就经历了一次全球性的电信市场大调整。可以看出，加入WTO，世界给中国提供了一个前所未有的发展机会，中国也给世界电信业创造了一个巨大的发展空间，为缩小中国与国际电信业的差距带来诸多新方式和新手段。

　　入世十年，从发展的眼光看电信业的变化，大致可以分为三大阶段：以调整业务关系推进发展的利益重组阶段；以发展3G为核心的市场结构优化阶段；以2008年金融危机为背景的，以市场动力机制推进电信深化改革阶段。在三个不同阶段中，中国电信业围绕发展与改革，开放与创新，制定了诸多政策，同时，对电信产业的内涵、形态也在不断地进行探讨。国家对电信产业的干预手段，市场机制的引入和企业治理结构的建立也逐步进入一个新的阶段。本文重点以2008年金融危机为背景，关注以市场动力机制推进电信深化改革阶段。这一阶段，以完成电信新一轮重组和正式发放3G牌照为起点，中国电信市场进入大国时代。

　　最主要的是，在这个阶段，国际经济的格局和游戏规则均发生了翻天覆地的变化，电信业的运行模式也发生了颠覆式的改变，从而使全球电信业进入新一轮的洗牌和技术革命阶段。

　　以技术革命带动的电信业发展，已打破了WTO传统服务贸易的概念，“融合”不仅是技术领域的主题，也成为市场的主题。欧美发达国家的电信企业以融合技术快速突破全球的电信市场壁垒，颠覆式的商业模式彻底改变了世界电信业的竞争格局。

　　在这个阶段，中国在电信领域的思想跟进远远超过以往任何时期，国家对通信信息技术的战略也清晰明确。但是，更大的挑战来自于电信业以外的宏观经济环境的变化，这使中国电信企业再次面对全新的挑战。

　　2008年以美国为主体的全球性金融危机，虽然来自于房地产和金融领域，但由于其在很大程度上颠覆了传统的市场经济概念和自由市场的机理，引发了我国对改革与发展方式的思考，这也同时使中国电信业的发展和改革进入到深层领域，其重点主要体现在以下九大方面：

　　其一，在入世近10年后，我们所选择的发展方式是否存在缺陷？

　　由于加入WTO后，我国的电信业始终以做强做大为主线，因此，不论在政策支持层面，还是在管制层面，对发展方式的基本要求均以“保护式规模发展”为主。

　　我们曾经担心，入世后海外跨国集团会争抢中国的基础网络，但回过头来看，至今仍无一家跨国公司要在中国做基础业务。相反，欧美电信公司的基础业务已经大规模地外包给虚拟运营公司和互联网公司。我们在选择发展方式上一直坚持鼓励电信运营商成为综合信息服务提供商，但忽略了这种试图大包大揽的运营方式事实上是在破坏市场合理分工及资源的有效配置。我们在市场结构调整上，一直希望采取国外“以控制市场份额来消除垄断”的方式，但是，一直没有明确地划分清楚当前的垄断是属于行政性市场垄断，还是市场竞争性的市场垄断，是国有体制必然存在的垄断，还是市场要素分配失衡导致的垄断，由此，转变发展方式就难以找到一个明确的出发点和落脚点。

　　其二，对开放的理解是否存在偏差？

　　看中国电信业的变化，不能简单以“开放”的程度来衡量与分析。开放是一种方式和手段，世界任何大国电信业的开放，均建立在对本土的电信技术拥有控制权的基础上，也正是因为如此，欧美国家电信市场的开放大都在上世纪80年代才真正启动。说明这一点非常必要，因为现在许多学者单纯地强调开放，并以中小国家电信业开放的成就来与中国做比较，认为只有开放和全面的自由竞争才能解决问题。这样的观点并没有错，关键是忽略了一个国家经济发展的阶段性和工业化的程度，对电信业而言，就是忽略了本土市场对外部进入的承载能力和效果。因此，开放是一个阶段性问题，而不仅是开闸放水的问题。

　　说明这一点的目的在于，10年来中国电信业的发展，在对外开放节奏上的把握基本是适度的，尽管在技术上我们仍受制于欧美国家，但在市场控制上，我们基本在开放消费市场和终端产品的同时，努力地改变对欧美跨国公司的技术依赖，加大中国自主知识产权的研发投入。在中国通信市场高速发展的进程中，中国所拥有的对外合作筹码不断增加。

　　当然，受我国宏观产业政策和仍存在过强干预主义的背景下，10年来，我国电信服务业对内开放的程度远未达到市场化发展的要求，特别是如何引入国内非公资本进入国有电信业的核心业务与核心运营，一直是一个难以攻破的禁区，这客观上导致，内部开放的不充分严重阻碍了对外开放的进程，并因电信业内部核心业务市场的垄断，破坏了国内有效竞争市场的形成，阻碍了通信产业多元化资本体系的建立，特别是在市场优化上，进一步拉大与欧美国家在市场体制上的差距。这应是入世10年，决策层认真反思的问题。

　　其三，对竞争方式的选择是否存在盲目相信西方传统自由经济思想的问题？

　　加入WTO后，许多专家坚信，只有尽快建立自由竞争市场，中国的电信业才可能彻底打破垄断，认为政府的干预应尽快消除。但是，在经历2008年金融危机后，原教旨自由经济已被彻底颠覆，新的国家干预重新抬头，特别是在国家重大产业领域，欧美国家的干预主义甚至超过历史上的任何时期(这是一个需要进一步讨论的问题，在本文不再细述)。与此同时，全球性的开放市场呼声并没有削弱，产业融合、跨国融合、资本融合的势头也同样超过以往各个时期。面对这样的变化，中国电信业的改革开放迫切需要新的市场理论和开放理论作指导，国家干预的方式也面临诸多操作方式的调整。

　　其四，对国有垄断电信业的改造是否必须从切割股权入手？

　　加入WTO后，建立开放体系的基本思路是引入多元化投资，允许海外和民营经济进入电信业。但是，大量政策出台后，可操作性均不强，其中，最主要的原因是，打破垄断在传统概念中，就需要稀释国有股权，或转让国有股权。但是，至2010年底，中国三大电信运营商的市值均已超过数千亿元，如此庞大的资产规模在现实操作中，是很难通过切割或购买股权来完成的。因此，总结10年发展和改革经验，我认为下一步的改革与其在股权改造上做杯水车薪的事，不如在业务和服务内容的切割、外包、转售、虚拟运营方面寻求突破。

　　其五，对民营资本进入电信业究竟是以业务范围来决定进入方式，还是按市场运作能力来决定进入方式？

　　关于鼓励和支持民营经济进入垄断行业的国家条例已经出台，相关的支持政策也不断推出。但是，最终民营经济仍被拒之门外。究其根本原因，就在于我国电信业在实施对民营企业开放中，仍把民营资本和民营投资作为电信产业的补充运营方式，基本没有认定民营经济的合法权利。

　　在经历入世10年的发展后，我们已经到了必须对市场化进行新的理解和新的认识的阶段。首先，民营经济与国有经济仅仅是股权所有者的不同，并没有高低之分。如果我们的改革仍不能把国有和民营放在同一的地位上，就很难落实民营经济进入电信产业的操作方案。

　　从改革的顶层设计看，民营经济不受门槛限制地进入电信领域，是中国是否具备市场经济地位的重要标志。而市场是可以将股权、投资权、业务权、管理权进行有效分割和重新配置的，如果仍以设置业务范围的方式支持民营经济进入电信业，民营经济非但继续被拒在门外，打破国有电信垄断也只能是一句口号。

　　电信垄断领域、垄断性业务和前沿性业务对民营经济开放，涉及的是我国经济体制改革的深层内容和市场体制建设的创新内容。从产业发展和技术进步讲，垄断性行业和民营企业的不公平待遇，对产业跨越式发展以及技术进步的破坏力具有毁灭性。

　　发达国家几乎所有的重大产业和技术创新，均来自国家赋予中小企业同等的国民待遇，微软、谷歌、苹果、诺基亚都是最典型的案例，包括在物联网、云计算中的甲古文等。中国在入世10年间，虽然给予民营企业诸多鼓励政策，但基本前提都是限制其进入的领域和范围。现在，包括决策层的一些官员和学者都误认为民营企业没有足够的资金和技术进入电信业及其他垄断性行业，这是非常传统、落后、行政性的思维方式。

　　中国民营电信企业这10年之所以做不强，做不大，最根本的原因是政策限制和产业歧视。因为存在限制和歧视，不论银行资本、风险投资和其它社会资本，都心有余悸，很难大规模地投资民营电信企业，而民营电信企业在缺少资本市场的支持下，即便拥有再好的技术、再先进的研发能力，再具竞争优势和市场吸引力的发展机制和专业人才，也很难扩大规模，更难以公平地与国有电信公司进行市场交易。华为的成功是一个特例。这一点，在中国入世10年后我们必须认真的反思。否则，再过10年，中国仍然不可能诞生乔布斯和比尔·盖茨式的人物。如果进一步从改革的角度讲，中国目前已成为世界大国，综合经济实力和产业的可控制性，也已具备对民营经济无条件开放的基础，如果在入世的第二个10年，决策层能够适度消除减少干预，健全监管，民营经济在电信技术发展的渠道、手段、创新和市场新秩序建立上都会做出巨大的贡献和突破。

　　最后，民营经济全面进入电信业，必须做到多部门协调实施，国家发改委、工业和信息化部、商务部、国资委、财政部、中央银行、证监会均应参与方案的制定，国务院需成立一个副总理级以上的临时机构，协调政策和方案所涉及的各种利益关系。

　　我前一阶段曾提出一个建议，在本篇文章中作为参考。在鼓励民营经济，特别是民营高技术公司(电信技术与内容开发、智能网国际级的技术开发、IT融合类的国际级技术开发和消化引进吸收)，国家可以动用一部分外汇储备，以美元进行有偿投资、贴息、低息、抵押、银行投资公司参股等形式支持这类公司搞创新式的技术和国际级的技术研发，这批公司对欧美技术引进的渠道、方式、手段和前瞻性，明显超过现有的国有公司，投资资本的回报更比国有公司要好数倍。在这些公司完成技术研发和应用后，国家可以收回外汇投资，也可以将部分投资转为国家股份，如此，一方面可以提高3万亿美元外汇储备的效益，也开辟国家资本以市场化、技术化的方式拓宽科技发展的途径。对这一方法的操作性，我已经与国内多家高科技民营公司进行过探索，也与许多专家学者进行过交流，大家都认为这是一个行之有效的好办法。

　　其六，对长期争论不休和杯水车薪的电信监管政策我们是否已被行政干预这个枷锁捆绑窒息？

　　在入世10年的第三个阶段，决策领域和职能部门在改革方面考虑最多的是电信监管问题，我也参与了大量讨论会和方案的研究。我在此想阐明的一个核心观点是：目前，我们需要讨论的尚不是监管内容问题，而是我们如何通过认真总结入世10年的发展经验，科学地界定适合中国电信监管的基本条件。

　　首先，我们为什么要监管？众所周知，监管是为了维护市场公平和有效竞争，防止任何对市场秩序产生破坏性的因素。但是，由于我国目前的市场环境中，市场公平在电信、石油、电力、铁路、民航、金融、保险中都基本不存在，有效竞争也因法律、法规的不健全，以及垄断对弱小企业的压制而难以形成，破坏市场要素的行为因部门割裂和地方行为更是屡禁不止。因此，如果仅从现有的环境出发来建立监管体制，只能把决策者和执行者推进死胡同。

　　事实上，最有效的监管并非产生于政府的政策，也不可能来自于专家的闭门造车，而是来自于开放市场的博弈，这是上百年市场经济发展的最重要历史经验之一。我国入世10年电信业翻天覆地的变化以及政策的不断完善，其实根本动力来自于市场的催化。所有国家都知道，政策和管制就是唐三藏手里的紧箍咒，用好了，孙大圣可以驱妖逐魔，用过度了，孙大圣则功力尽废。

　　用市场博弈来建立监管体系，政府淡化了既是法律制定者又是执法者的行为，让市场关系的变化来修正监管内容，政府执法就更具有公平性和可操作性，政府干预也可以逐步由行政性的过度干预转向依法办事的有效干预，并以此完善政府行政管理职能。

　　要实现由市场来推进监管，开放国内电信市场是必需完成的首要任务，是纲举目张的必备措施。开放不是单纯地搞自由经济，而是要在公平的基础上设计科学的产业进入标准，包括：对所有申请进入电信领域的公司，在技术标准和技术发展前景，技术领军人才，技术产业化评价，国际合作的法律约定(安全)、公司的信用等级，合理适度的公司股份结构，公司对知识产权和技术合作的执行能力，公司对破坏市场竞争的条款的法律责任的认证认可，对相关的技术和产品的反垄断法律执行责任等法律性的资格确定。

　　在这个基础上，电信监管部门就初步具备独立监管，依法监管的能力。我认为，电信监管部门应尽快将监管机构从行业部委分离，成立由国家单设的独立机构。

　　其七，对未来电信技术发展的主导，究竟需要何种力量来实现？

　　入世10年给我们留下的另一个历史经验是关于战略性技术发展项目的主导者问题，这也涉及到我国科技体制改革的取向。

　　信息技术的发展已被列为国家“十二五”的重大战略性项目，这足以说明在未来的国际政治经济竞争中，信息技术的重要战略地位。其中，电信产业作为信息技术的最重要载体，技术的先进性、国际性就更为重要。

　　入世10年，我国电信产业的技术进步超过历史任何时期，在一些领域已达到或接近国际先进水平。但就综合竞争实力而言，结合2008年后国际技术竞争方式的重大变化，我国面临的压力和挑战依然非常巨大，突破国际对我国高端电信技术的封锁和大力发展智能化融合技术的任务仍任重而道远。

　　美国2008年金融危机后，之所以貌似衰弱实则强劲的根本原因就在于其强大的技术基础和技术服务贸易体系。在这一点上，欧洲是无法与美国匹敌的。中国是世界最大的制造业国家，但是，制造业技术等级仍处于世界中游水平，电信制造业的核心技术仍与欧美发达国家有较大的差距。“十二五”产业规，国家把新型制造业也列入国家七大战略型产业中。因此，电信业制造技术和新型服务业技术是入世第二个10年决定中国成为全球信息强国和电信服务强国的重大任务。

　　要完成强国的目标，电信重大技术的发展方式就必须进行重大调整，要将国家对重大应用型技术、竞争性技术的研发投入，由科研院所大规模地转入高技术企业，要把信息类高技术企业作为国家投资和银行信贷的重点。

　　华为的发展有一条基本线索，其最先是卖一般电信产品，搞原始积累，然后是帮外国公司在中国拓展产品市场，同是获取一些中小级别的技术，再往后，华为开始走主动发展和创新的道路，全方位挖掘海外技术和自主研发应用技术，成为中国最大的技术集成公司，即投入巨额资本，搜集全球先进的通信技术，在华为进行二次开发或多技术集成，形成每年上万个新专利。今天，华为在经历多年的探索后，已经成为全球几乎是独一无二的“技术集成公司+最优秀的销售公司”。华为在中国信息技术和通信产业每年的软件原发数量和集成数量，几乎占到全国总量的80%。华为的成功，中兴通讯的成功，联想的壮大，中国几大互联网公司新业务的崛起，充分证明把科技投资(不附加任何行政干预)直接投向高技术企业才是一个国家技术振兴的根本之路。当然，基础研究放在科研院所是另一个讨论话题。

　　在我国正在进行的“改革顶层设计“中，打破在科研领域对国家院所和高校的单一投入，不仅能震撼国外技术竞争对手，也能以更强劲的市场经济手段提升和全面挖掘中国的科技研发实力。

　　其八，对三网融合的理解我们是否存在揠苗助长的问题？

　　三网融合是这一阶段争论最大的问题之一。在评价这个阶段三网融合的发展前，我们首先要明确三网融合的驱动力是什么。国家提出三网融合，目的就是要提高信息化的综合水平和网络服务效率；产业界(不仅仅是电信产业)面对三网融合，主要是希望能解决单一产业不能完成的产业扩张、渗透、技术组织、产业链延伸、价值链提升和产品优化配置问题；技术领域倡导三网融合最大的目的是因为当今的信息产业和通信产业，已不再是一项或几项技术能够一统天下的时代，信息通信技术如果不能相互融合，以智能化建造统一平台，就很难在现代生产与服务体系中发挥低成本优势，融合是为了最大可能地降低技术成本和产品成本；对市场而言，三网融合可以给个人用户和集团用户(企业)带来最便捷的服务和多样性的信息享受，同时能使市场经营者获得新的利润增长点。

　　上述四个方面，在三网融合中缺一不可，即国家战略需要，产业发展需要，市场新型运营模式需要，消费者和集团用户需要。

　　由此，我们总结这一阶段关于三网融合的发展进程，就很容易看到，在我国目前的产业市场、消费市场，对融合的需求远未形成，特别是工业和商业对融合的需求尚处在极其初级的阶段，三网融合很难在产业和企业找到有效的落脚点。

　　中国的大型企业尽管对信息化和高速数据传输手段有很强的需求，但更多地依赖计算机网络和专网完成企业的数据信息系统。同时，目前的电信网和广电网在组织形态上过度关注网络通道的投入，对网络可承载的服务缺少有效的商业模式和盈利模式，导致组网有热情，服务收费无新增长点，增值业务不愿与其他服务商合作。这种情况在三网融合试点城市普遍存在。从经济评估和产业评估看，目前我国的消费领域和集团用户，尚没有形成为网络智能化和融合服务付费的基本意识，在缺乏网络融合价值体系的情况下，广电和电信只能把产业投资集中在基本传输领域。加上国资委对国有公司的考核方式，使没有盈利点的三网融合很难获得可持续性的投资。更严重的问题是，地方政府在很大程度上把三网融合和城市信息化作为形象工程，而对网络的组织架构、市场服务架构关注甚少，单纯地认为政府办公信息化就是三网融合。现在，冷静和客观地认识这些问题很重要，它能够使我们清醒地看到，任何新的技术政策都必须与经济发展的现实水平联系起来，否则，在产业层面，投资收益非但没有保障，产业的发展方式也很难明确。

　　或许有专家认为三网融合是一个前瞻性的发展战略，但仅从产业经济学角度看，在我国通信信息技术增长快于制造业与服务业增长的情况下，大规模地实施三网融合是很难被投资界所认可。而消费层对三网融合的价格预期也很难接受。因此，科学地判断产业发展规律和产业融合的关系，是三网融合发展的基本前提。

　　我认为，今天我们倡导三网融合的重要基础是努力推进两化融合，即信息化与工业的融合，或者是信息化与城市化的融合。只有在产业层面、市场层面、消费者层面培育出有效需求，三网融合才会真正找到落地点。只有科学地处理融合中各种要素的相互关系，我们的政策才能落地，才能真正做到有的放矢。

　　因此，我认为在入世后的第三阶段，我国关于三网融合的工作存在一些冒进情况，建议先抓两化融合，在产业层认可融合效益的基础上，体制改革和融合发展再双管齐下。

　　其九，对下一代电信产业的发展我们如何选择国家适度的干预政策？

　　入世10年，中国经济一直是在国家干预与自由经济主义的争论中演进。

　　对国家过度干预的后果，现在基本有了共同的认识，不同的是弱化国家干预的方式是什么。本文在前面已经涉及大量相关的问题，在此，我仅结合国际发展整体趋势和中国的国情，提出以下看法。

　　首先，对下一代电信产业，特别是智能化信息服务产业的发展，仍要保留国家干预，但干预的方式要在政策上有所调整性，逐步削减财政资金的投入，强化金融资本的投入。减少财政投入的最大意义可以减少过多的行政干预，减少行政部门以资本投入来过度参与重大项目的正常研发。可以为新一代电信产业的发展创造更为有效宽松的资本空间。国家干预可以通过给予资本市场、银行信贷的特殊政策来实现，比如，对新一代电信技术的发展，国家通过对银行投资的财政担保、财政付息、贴息来实现，还可通过支持企业发债等方式来间接支持。例如，当年法国、西班牙、英国共同创建空客公司时，采取的就是这类方法。

　　总之，通过对中国入世10年第三阶段电信业发展的分析，我们基本可以对发展的动力、方式、渠道和问题有一个大至的判断。本文仅仅是从发展的角度看待改革和开放问题，目的是为了探索中国电信业新的发展方式。

　　(本文仅代表史炜先生个人观点)