李晓辉：预算被否后责任必须有人扛

　　我国现行《预算法》对预算违法行为类型的规定过于粗糙，仅在第十章的第73、74、和75条中做出规定，包括擅自变更预算的行为、擅自动用国库库款或者擅自以其他方式支配已入国库库款的行为和隐瞒预算收入或者将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出的行为三种。这种过于简单的规定导致实践中本应受到严厉惩处的预算违法行为，却长期游离于预算法律法规的规范之外。

　　虽然在《财政违法行为处罚处分条例》中又规定了23种财政违法行为，于一定程度上弥补了《预算法》的不足，但是由于该“条例”法律位阶较低，发挥作用的空间受到较大的限制。从整体上看，实践中大量预算违法行为仍无法进入预算法规约束的范围之内，从而导致因司法程序无法启动而难被追究的尴尬情形。而导致此种情形最大的原因之一就是预算被否的责任在法规中的缺失。

　　预算编制在各国均是一项耗费时间、财力和物力的巨大工作，一旦被否，不但会造成大量的公共资源的浪费，还直接导致一个地区政府陷入财政危机之中，对社会经济的整体运行造成巨大的破坏。所以强化预算被否的责任，才能更好地督促预算相关部门及领导人，在预算编制的过程中尽到谨慎、勤勉的义务。

　　在此次《预算法》修订中，我们应呼吁增加预算被否的责任，且需要明确以下几点：

　　第一，预算被否的责任是一种无过错责任，即不管预算主体有无过错，均应承担相应的责任；预算被否的责任形式一般可以分为两种，或者由相关责任人主动提出辞职，或者由国家权力机关依法罢免相关责任人的职务。

　　第二，在我国，预算被否的责任的承担应以预算编制体系的全面改革为背景。 在目前的预算体制下，广为诟病的预算编制内容过于笼统、编制时间过短、人大监督流于形式等问题的存在，导致形成详尽、具体、科学、合理、高水准的预算报告十分困难，在旧体制不改变的情况下，直接规定预算被否的责任，则对负有预算责任的相关政府领导人有失公允。

　　第三，如果规定预算主体因一次预算被否或未通过，就要求领导人承担主动辞职的责任，从制度设计上看则过于严苛，会存在法律过度调整的可能。可以考虑借鉴美国议会的预算修正权。具体到我国，通过赋予人民代表大会及其常务委员会以预算修正权，可以要求政府对预算进行修正，只有在多次(建议三次)修正预算仍不能通过，或者政府及其领导人拒不修正预算的情况下，才能追究预算被否的法律责任。

　　伴随着近年来人大代表对预算审查权和监督权的重视，预算被否的情况已经在实践中发生。1995年，河北省饶阳县人大审议预算时，针对预算安排不能保证教工人员工资并出现赤字的问题，两次审议两次被否决；2002年，湖南省沅陵县人大否决了县财政预算报告，加开了一次县级人代会才批准预算报告；2005年，新疆维吾尔自治区昌吉市人大常委会首次否决了市政府2004年财政决算和2005年上半年财政预算执行情况的报告。

　　因此，在《预算法》修订中，建议增加预算被否的责任的相关规定并非无病呻吟之举。

　　李晓辉：

　　厦门大学法学院助理教授，硕士生导师