上海国资委或试点直接持股 专家称应剥离行政职能

　　张丽华

　　“要做新加坡的淡马锡还是做政府的一个管理部门，国资委需要做一个选择。”针对国资委直接持股的法律和现实问题，华东政法大学副校长顾功耘教授如此表态。

　　2011年，顾功耘接到一项上海市政府决策咨询课题，要求调研和论证国资委直接持股的合法性和相关法律问题。

　　上海市政府委托的这项课题某种程度表明，上海市国资委很可能将试点国资委直接持股的战果扩大。2006年，因上港集团整体上市，上海市国资委成为全国由国资委直接持股上市公司的首个案例。

　　2011年1月，上海市国资国企工作会议上，上海市国资委主任杨国雄表示：“国资委直接持有上市公司没有法律障碍。”继而在2月23日，国务院国资委公开表示，已将直接持有上市公司股权工作列为工作重点，未来央企整体上市的步伐将会加快。3月8日，重庆市国资委负责人亦对外表示，国资委作为出资人，应该直接持有股权。

　　中央、地方相继表态将探索国资委直接持股，虽看似巧合，但分析人士认为，这与当下土地财政的改变和产业结构调整艰难以及各地的财政吃紧分不开。调动沉淀的国有资产，探索流动性更强、更易为地方政府所掌控的国资运营和退出方式，显得尤为迫切和关键。

　　在此背后，如当年《国资法》出台前夕，国资委职能和定位被热议一样，无论是国资立法还是国资委持股实践，国资持股又回归至国资委本身定位探讨，国资委是政府机构，还是企业法人？至今仍是未解之结。

　　国资委应注册为公司法人？

　　顾功耘认为，按现有的《国资法》，国资委直接持有股份符合现行《国资法》有关规定和精神。“因为任何一个组织，无论机关也好、企业法人也好，或者是一个慈善机构也好，持有某一个公司肯定是可以的。” 顾功耘说。

　　顾功耘解释称，法人分为企业法人、机关法人和社会团体法人。倘若作为政府机关，国资委即为国家机关法人，就像现在很多上市公司的最终控制人为各级国资委一样，砍去中间环节而直接持有上市公司股份，从法律层面看，是没有问题的。

　　目前国资委的性质，是各级政府直属特设机构。普遍认为，这个特设机构具有政府性质。作为中央层面的国资委，被称为“国务院国资委”；地方层面，比如上海市国资委，称之为上海市人民政府国有资产监督管理委员会。可见其政府机关性质。但这种政府性质，又与《国资法》精神相违背。

　　2008年10月颁布的《企业国资法》，剥离了其监管人的职能，明确了国资委的出资人地位。

　　出资人即股东。顾功耘认为，国资委就应该像新加坡的淡马锡一样，注册成为一个公司，作为企业法人。要有明确的与其经营规模相适应的资本金，同时，也应成立董事会。

　　他的新加坡学生回国查阅企业注册部门档案，发现新加坡财政部的投资运作平台淡马锡，就在新加坡以企业法人注册。淡马锡即作为股东投资和经营具体的项目，同时也是诸多上市公司的股东。

　　《企业国资法》起草人李曙光在早先接受《第一财经日报(微博)》记者采访时也认为，按照《企业国资法》相关规定，国资委的定位，是一个特设的、法定的出资人法人。它是一个法人，是以营利为目的的。

　　“但现在的关键，国资委并不是企业法人。”李曙光说。

　　剥离政府职能 破茧成蝶

　　李曙光曾在多个场合反复强调，国资委不光应行使出资人的权利，履行义务，而且还应该做一个“干净的出资人”。

　　作为行政管理单位，与作为出资人——股东的管理和监管方式截然不同。

　　顾功耘认为，目前，国资委还有很多行政管理职能没有剥离。比如说市国资委与区县的国资委有上下级关系，这就不是股东的权利，因为“你对区县国资委没有投资”。同理，国务院国资委召集地方国资委开会，传达精神、布置工作等诸如此事，也不应存在。

　　现实情况是与理想状态相反。因此，如若真的剥离政府职能，恐怕不仅是国资委需要想清楚，其他政府部门也需要想清楚此部分行政管理职能该如何分摊。

　　包括上海社科院部门经济研究所所长杨建文在内的许多学者都认为，短期来看，国资委直接持股的好处显而易见。比如减少了层次，缩短了股权关系链条；可以更加有力地进行产业调控和进退。

　　但同时，这也带来一个问题，即国资委作为股东的管理幅度是否太宽，“所有的事情到最后都找你这个股东，你管得过来吗？”杨建文此前在接受本报记者采访时还提到另一个好处，即财政与国资可以更为平滑地连接。

　　长期来看， 杨建文和顾功耘均认为，应该成立市场化的机构而不是由国资委来直接持股和运作国有资本。国际通行的做法，也非以国家的名义或者以政府某个名义持有股份，而是应该通过市场化运作，设立专门的机构成为市场的主体。

　　持这一观点的，还有上海仪电控股的原董事长张林俭。此前他在接受本报记者采访时强调，国资国企改革首要的问题，是理顺监管体系。

　　张林俭曾动议上海启动第二轮国资国企改革，而改革的目的，是发挥国有资本的集聚效应，这样才能适应国有资本由产业经营向投资运营转变。此即杨建文所说，资产与资本概念的本质不同。

　　同样是三层监管运营架构，他认为，与现有的国资委—产业集团—企业的监管架构不同的是，新一轮的改革应以“投资”为核心，在国资委下面打造数个淡马锡，比如整个上海重化工产业就可以集合成一个投资公司，将原有的汽车、机械、电气、化工投资都放到这个投资公司；土地、房产、建筑等成立一家投资公司来做等。以此类推，上海有四五个这样的投资公司即可完成市政府投资运营意图。

　　“实际上就是要把投资公司或投资运营平台变成摩根士丹利，做投行。”张林俭带领的上海仪电，即是上海最早试验投资运营平台的一个集团。“如果国资委成为淡马锡或摩根士丹利，还会产生一个新的国资委。”

　　愿望很美好 现实很骨感

　　尽管在我国的法律上，国资委直接持股并无问题，但实践过程中，有些困难却无法回避。

　　作为股东，权利和义务是一个硬币的两面。顾功耘举例说，一般而言，股东往往需要为名下的公司贷款进行担保。作为上市公司的直接持有人国资委，能否帮助上市公司担保呢？这可能导致缺少了一个融资担保的渠道。

　　就一个行政区域而言，国资委只有一个，旗下上市公司若数量太多，国资委需要考虑的是各行各业的投资决策，是否都能把握。

　　对国资委直接持股质疑较多的是，国资委旗下上市公司的同业竞争以及信息披露。目前在香港联交所，会对内地的一些最终控制人为国资委的上市公司，采取披露豁免。但顾功耘提出，偶然为之可以，但长期、大量地豁免，即使是香港资本市场也不一定会豁免，而在美国等其他国家的上市企业则更不可能。

　　更可怕的一种或有景象，则是旗下上市公司、非上市公司的数量巨大，即使是正常的股东纠纷和诉讼，都会使得国资委陷入“天天当被告”的汪洋大海中。

　　顾功耘教授认为：国资委直接持股需要十分谨慎地安排和履行好法律规定的股东义务，并认真考虑如何将出资人职能与行政管理职能适当分开。在推进国资国企改革这个特定的时期，国资委直接持股也许是无可避免的选择。待改革达至目的时，国资委应当实至名归。

　　2008年，上海市国资委发布《关于进一步推进上海国资国企改革发展的若干意见》，这被视为新一轮改革的纲领性文件。文件发布以来，提高资产证券化率、整体上市在各个场合反复被提及。彼时文件中，并没有提到国资委直接持股。

　　此番对于国资委直接持股的表态，却将上海国资国企改革的目标迷雾冲破。原来，提高资产证券化率、整体上市，以及国资委直接持股，这三者之间，存在着渐进的关系，因为，整体上市后，面临的第一个问题就是，谁来持股。

　　一个插曲是，上海一年多前成立上海国有资本管理公司。坊间一直以为，这家公司即为上海的淡马锡，但现在看来，国资委才是真正的淡马锡。

　　不过更可期的现实是，诸如上述情形，部分条件成熟的上市公司或将交由国资委持股，部分仍维持现状或交由资本运营平台持股。而国资委的政府机关性质，恐怕短期内难以改变。

　　无论逻辑顺遂，还是纠结，也许用不了多久，在资本市场，一直作为最终控制人的各级国资委，会逐渐走向前台，像它们旗下的大集团、大公司那样，完成着对上市公司股份减持、增发、业务重组等动作。由于各地各级国资委持有股权的当量是所有单一股东中最大的，它们产业领域的收放轮转，将成为资本市场涨跌和资金流向的指挥棒。