证监会待重新定位 专家认为需要完成两个转变

　　证监会待重新定位

　　文/林石

　　一位交易所的高层近日在一个内部论坛上表示，目前的《证券法》需要进行再次修改，尤其是一些深层次的制度建设。比如“三公”原则不仅仅针对的是市场，更是对监管主体证监会的要求。现在的情况就是政府监管机关的责任和权利不对等，权利过大，但责任过小。“基础制度上要有制约，不过现在看来这个问题任重而道远”，他说。

　　因此，证监会的职能定位是资本市场健康发展的关键。当中国证券市场发展到目前这个规模，为了加强证监会的权威性和监管的透明性，新股发行上市的审核权是否还应该由证监会掌握，这项权利是否应该交给交易所？由市场来辨识什么样的公司适合上市，上市后如何定价，是否更有利于解决目前中国证券市场的一系列顽疾？

　　近日有媒体报道称，下一步创业板再融资的初审权将移交给深交所，如果这项改革成行，新股发行上市审核权改革就开始迈出了一小步。

　　证监会应该更多地作为证券市场监管法律和政策的支持者出现，通过监管证券交易所、证券业协会，对证券市场进行宏观监管，不致因日常监管事务而牵累，总能处于一种超然的地位。同时，通过严格执法查处违法行为，促进公平、公开、公正的市场秩序的实现。

　　证监会监管内容应该集中于制定规章、监管自律组织、查处违法行为方面，对上市公司、证券公司和证券交易的日常监管主要由交易所负责，但保留对上述主体的直接监管权。

　　其实，除了证券市场发展的内在需求需要证监会职能定位进行适度的调整外，事业单位的改革已经进入关键环节，而作为国务院直属事业单位的证监会也将是此次改革的对象。权威专家表示，此次中国证监会很可能将会回归行政机关序列，一些市场服务职能可能剥离。

　　行政机关还是事业单位？

　　证监会目前的主体属性其实很尴尬。

　　作为中国资本市场最权威的政府监管者，其主体属性却是国务院直属的事业单位。事业单位是中国特殊的一类机构，其主要目的是提供社会服务，这也是其与行政机关的主要区别。

　　但是，中国证监会拥有广泛的行政监管、行政处罚、行政规章制定权，是一个标准的行政机构，其行政权力一般认为来自于法律授权，但由于其行使的监管职能与公共服务职能存在很大差别，人事管理实质上也基本遵循一般行政机关的做法，将其定性为事业单位其正当性不足。中央民族大学教授熊文钊说：“这是缺乏常识的表现，中国证监会应该回归行政机关序列。”

　　按照目前事业单位改革相关文件，对于承担行政职能的事业单位，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对部分承担行政职能的事业单位，将其行政职能剥离并划归行政机构；对职能调整的事业单位，要重新明确职责、划定类别，对职责任务不足的予以撤销或并入其他事业单位；对完全承担行政职能的事业单位，可调整为相关行政机关的内设机构，确需单独设置的，要在精简的基础上综合设置。

　　按照目前制定的事业单位分类改革时间表，到2015年，将在清理规范基础上完成事业单位分类；到2020年，将形成新的事业单位管理体制和运行机制。

　　从以上规定可以看出，证监会回归行政序列当属无疑。但是，如果我们考察当初将证监会界定为事业单位的渊源，那么，未来中国证监会的定位可能不是简单的回归行政机关。1998年发布的《证监会三定方案》将中国证监会界定为国务院直属事业单位是受到了世界独立规制机构立法潮流的影响。世界各国(地区)普遍将证监会确认为一种独立规制机构。

　　有专家认为，独立性是规制机构的重要特征，规制机构一般独立于行政部门，实行自治管理，具有一定吸引力的薪酬标准；一般实行行业收费和行政拨款。中国证监会也实行行业收费，这也看出其受到独立规制机构的影响。

　　但是，中国证监会远远没有达到独立规制机构的要求，首先，中国证监会在体制上既未能真正独立于政府，又未能真正独立于监管对象。作为国务院直属部门，中国证监会在经费来源、人事管理等方面与其他政府机构无实质差异。作为国务院的组成部门之一，中国证监会不仅主席等职位须由国务院任命，而且编制方案亦由国务院编制委员会确定，因而根本未能形成独立运作机制。从证监会与证券交易所之间的关系看，中国证监会还未能独立于证券交易所，证券与期货市场完全处于中国证监会的直接控制之下。

　　因此，此次事业单位改革应该在立足中国国情的基础上，适当继承当初吸引世界独立规制机构的先进模式。应当将证监会界定为具有独立规制机构色彩的特殊行政机构，其职能定位与职权行使都应具有必要的独立性。

　　而中国资本市场目前的问题是，政府权力控制过多，市场力量很难成长，市场机制很难发育，中国证监会主体定位的合理转型是市场发展的必然要求。比如，一直遭诟病的上市发行审核权，早就有专家指出应该交给交易所行使，一个很明显的理由就是上市公司国有企业占相当大的比例，而中国证监会的发行审核就难免被市场质疑为国企圈钱服务，这使中国证监会很难保持中立角色，其应有的公正权威则一再受到侵蚀。

　　因此，在此轮事业单位改革中，让中国证监会回归行政机关的本位，其主要职能应该定位为行政规章制定，公平公正公开的交易规则的设置，以及对违法违规行为的查处，而把现在集中于证监会的许多职权均可下放给证券业协会与证券交易所，这样才能顺应中国资本市场未来发展的趋势。

　　行政监管还是自律监管？

　　关于行政监管和自律监管的问题，一位交易所的高层官员感慨良多。在国外，证监会和交易所非常独立，而在我国目前体系当中，交易所是证监会的直属单位。而且，全球的交易所都是公司制，唯独中国的交易所还是事业单位，这都不符合证券市场发展的内在要求。

　　他认为，证监会和交易所定位完全不同，证监会是依法监管，交易所是规划发展市场，现在的情况是职能重叠混淆。

　　证监会和交易所职责划分混淆表现最明显的要算股票上市审核权。“尽管目前上市审核权给了交易所，但交易所根本无权，交易所现在能做的就是造一个证券号码，号码可以挣点钱，投个基金，给了慈善事业，还有就是安排上市时间。”这位交易所官员调侃到。他认为，上市审核权的概念不是这样，发行和上市不一样，上市比发行的条件要高。目前，交易所上市委员会其实没有权力，他们对拟上市公司的董监和高管进行约谈，让对方在公司治理和信息披露上作出承诺，但现在他们手里没有权利进行制约。

　　证监会和交易所的关系问题，是证监会职能定位的核心。

　　我国证券市场的发展历史导致市场并非如欧美那样是市场自然发育的结果，而是政府的主动选择，这导致交易所具有浓烈的行政色彩，是其职能定位的异化；更由于目前交易所完全类似于证监会的一个部门，其市场独立主体的地位不能发挥，本属于交易所的自治权，遭到了国家权利的严重侵蚀。

　　就股票上市为例，在境外证券市场，证券上市大多属于交易所自治权范畴，交易所能自行规定上市条件，并决定是否接纳企业上市。而在我国，股票、基金的上市条件是法定的，交易所无权作任何调整，而且，证券发行和上市联动，审核权都归属证监会，交易所对是否接受企业上市、按照什么样的条件接受企业上市，没有任何话语权。在这种情形下，尽管交易所与上市企业签订上市协议，但交易所和上市企业都不能决定协议最主要的内容，也不能决定是否签订协议，上市协议的签订对交易所和上市公司都是一种义务，具有浓厚的行政色彩。

　　目前的情况是，证监会事实上将交易所作为其一个内设部门进行管理，交易所不再具有独立的法律人格，由此导致法律意义上的监管与被监管关系渐次异化为领导与被领导关系。以规则制定为例，一般说来应当是交易所先行研究，自主决定是否制定规则，证监会按照审批程序对规则的内容进行监督。“但实践中，交易所上市规则、交易规则、会员管理规则的制定和修改程序，不是交易所启动，而是由证监会统一掌握，具体制度的设计和安排也受证监会全过程的控制，交易所几乎没有独立意志和话语权可言。”一位专家这样说。

　　作为政府机构的证监会职能定位应该是严格依法惩治证券市场的各种违法行为，维护市场的公开、公正、公平，保护市场投资者的正当利益。而证券交易所是根据《证券法》设置场所和设备，以提供有价证券的集中交易市场为目的的自律法人。证券交易所具有自治性、自律性和集中性。证券交易所是证券市场的心脏，没有证券交易所，就没有证券市场，甚至没有市场经济。

　　因此，证监会的监管是间接监管，应该尊重自律监管，除非自律组织的行为违法或损害了社会公共利益，否则不得对其任意干预。政府虽然可以依法保留对自律组织会员的直接监管权，但不应轻易行使，证监会应该逐渐减少对市场过度的干预，还权于市场，集中力量从事违法行为的查处。

　　有专家认为，证监会应该完成两个转变：一是证监会监管权的行使方式应从目前大量的事前审批转向事中监督、事后查处，将其最核心的权力——行政许可权，逐步下放或取消。

　　二是证监会的监管程序与证券交易所职权重叠的部分以自律监管为先决程序，证监会的监管以间接监管为主。