中国战略石油储备困境

　　到2020年三期项目全部完成时，中国的战略石油储备基地总容量也只有5.03亿桶的水平；而日本的战略石油储备总容量高达9亿桶，美国则超过20亿桶

　　文|蒋健蓉  罗云峰

　　为了应对第一次石油危机，发达国家在1974年成立了国际能源署(IEA)。IEA成立的最初目的是为了通过释放战略石油储备(包括原油和成品油)，帮助成员国共同应对出现重大石油供给中断的情况——30多年来，这仍是应对石油供给中断的第一道防线。根据国际能源计划，目前IEA成员国最低战略石油储备的要求是按照上一年均值计算相当于90天石油净进口量的水平。

　　尽管IEA正在积极邀请，不过中国目前的战略石油储备并不满足其要求，且一旦加入，中国需要在制定和实施能源政策规划时与其他IEA成员国进行协调，并承担共同应对石油供给突然中断的义务，因此加入IEA的动力不强。然而必须看到，中国战略石油储备存在四大困境，IEA建设战略石油储备的经验非常值得借鉴。

　　囊中羞涩的储备规模

　　目前，中国也在积极建设战略石油储备。根据规划，中国的战略石油储备建设共分为三期，2020年全部建设完成：第一期储备基地已经建成，包括镇海、舟山、黄岛、大连四处，储备能力为1.03亿桶；第二期储备基地正在建设，包括辽宁锦州、山东青岛、江苏金坛、浙江舟山、广东惠州、新疆独山子、甘肃兰州等地，设计储备能力为1.68亿桶；第三期尚在规划之中，计划储备能力为2.32亿桶。

　　不过，中国战略石油储备基地总容量仍相对较小，亟待增加。按照现行规划，到2020年三期项目全部完成时，中国的战略石油储备基地总容量也只有5.03亿桶的水平；按照英国石油公司(BP)统计的2011年中国石油净进口5307千桶/日估算，若储备能力全部饱和，约相当于95天的石油净进口量，刚刚超过IEA的90日红线。与此相对，日本的战略石油储备总容量高达9亿桶，美国则超过20亿桶。

　　解决这一困境的唯一出路，是中国要因地制宜地增加储备基地建设。根据IEA国家的经验，在建设战略石油储备基地时应重点考虑运输和加工方便、安全性高、成本节约三方面因素，像美国的战略石油储备地点就几乎集中在墨西哥湾沿岸。首先，墨西哥湾是美国最重要的石油生产和加工基地，有利于释放储备时降低运输成本；其次，墨西哥湾沿岸有500多个盐质洞穴，储油安全性较高，可以防御大多数人为、自然和战争的破坏；最后，采用盐洞储油的建造和维护费用很低，平均每桶容积建造成本只有1.5美元，每桶储备石油每年的日常运行和维护费用为25美分，是采用地上罐储方式的1/10、采用岩石矿洞储存方式的1/20。

　　工业储备短板明显

　　IEA的战略石油储备分为公共储备和工业储备两类。工业储备由企业持有，既可以用来满足企业的商业需要，也可以用来满足国家的战略石油储备要求。多数IEA成员国都要求国内的一些指定企业——如石油进口、炼化、批发企业建立工业战略石油储备。公共储备则由政府或机构持有，完全用来满足国家战略石油储备的要求。除政府直接持有外，一些国家还设立机构独立负责持有公共战略石油储备。不过，各个国家负责运作战略石油储备的机构的成立机制不尽相同。有的国家由国家发起成立，如比利时、芬兰、匈牙利、荷兰、葡萄牙、西班牙；有的国家由企业发起成立，如奥地利、丹麦、法国、德国、瑞士；但多数国家负责运作战略石油储备的机构则是由国家和企业联合运营的。中国目前的战略石油储备主要是由中石油、中石化、中化等国有企业建立，属于机构持有的公共储备；工业储备则发展相当缓慢。

　　IEA成员国家在建立战略石油储备时，都坚持工业储备与公共储备共同发展的模式，工业储备在战略石油储备中的地位不断增强。目前，工业储备与公共储备在战略石油储备中所占比重约为4:6；而在20世纪80年代，则为2:8。美国的工业储备尤为突出，根据IEA的统计，2011年9月，美国工业储备总量超过11亿桶，而其公共储备总容量只有约10亿桶。中国可以借鉴IEA成员国的经验，要求国内石化企业开展工业战略石油储备的建设工作，使其成为公共储备的有益补充。

　　立法监管滞后

　　除石油出口国加拿大外，IEA成员国都有关于战略石油储备的立法，并按照法律设定专门机构对战略石油储备进行监管。IEA成员国通过每月进行的现场检查等形式，对国内战略石油储备进行动态控制，并对违反相关规定的机构进行经济、行政、法律等形式的处罚。有的国家的相关立法还不只一部，如瑞士的相关立法多达三部，包括国民经济供给联邦法案(The Federal Law on National Economic Supply)、主要储备原则法令(The Ordinance on the Main Principles of Stockpiling)、强制建立燃油和运输燃料的法令(The Ordinance on Establishing Compulsory Stocks on Fuel Oils and Transport Fuels)都有对于战略石油储备的规定。

　　与此不同，中国目前尚没有相关的立法和专门的机构。2007年成立的国家石油储备中心虽然负有国家石油储备基地建设和管理的任务，但仅是隶属于国家发改委下的副部级事业单位，与中石油、中石化等企业属于同一级别，很难对战略石油储备进行有效监管。中国应尽快成立专门管理战略石油储备的高级别机构，并尽快完善相关领域的立法工作。

　　境外储油未尝不可

　　在一定条件约束下，部分IEA成员国在进行战略石油储备时，既可以储备在国内，也可以储备在国外。从整体上看，2006年IEA成员国国外战略石油储备在总战略石油储备中的占比较低，仅为3%；但也有一些国家的占比较高，卢森堡达到84%，爱尔兰和比利时也都超过了30%。

　　IEA成员国的经验显示，国外进行战略石油储备主要有两种方式。一种是储备方式，即本国将拥有的石油直接储备在外国；另一种是租赁方式，即以协议的方式赋予本国在危机时从外国获取一定数量石油的权利，作为交换，本国给予外国一定的费用。但两种方式都须签署双边协议。

　　与此相对，中国的战略石油储备几乎都集中在国内，不利于丰富中国战略石油储备的体系，也不利于加强中国和周边国家的国际石油合作。其实，中国可以尝试在周边国家建立战略石油储备。2006年2月，中石油以1.6亿美元购买了新加坡兴隆环球油库35%的股份，这是中国的石油公司首次收购海外油储设施股份，为中国在周边国家建立战略石油储备基地提供了初步的尝试。

　　(作者供职于申银万国证券研究所)