中国铁路体制变革史

　　■商灏 编辑整理

　　 7·23铁路交通事故以惨烈的方式显现出中国铁路系统运营管理存在严重问题。舆论除了强烈呼吁公开事故真相，更呼吁进行大力度铁路体制改革，拆分铁道部。但20多年来，铁路体制尽管一直在进行所谓的改进改良，铁道部却一直“屡拆不分”，铁路已是中国当前少数几个还在顽固坚持计划管理的行业。20多年来，中国铁路体制究竟经历了怎样的变革，改革的实质目标应是政企分离、政资分离吗？距离真正的目标还有多远？

　　 回望历史，我们看到，作为计划经济的产物，中国的铁路系统曾长期实行所谓军事化或半军事化管理，并且拥有自己的公、检、法机构，还拥有自己的医院、学校，同时也拥有自己的企业。在走向市场经济，尝试自身改革的实践中，庞大的中国铁路系统虽从未停下脚步，但始终步履艰难。

　　 ——1986年，中国铁路系统开始启动行业内部“大包干”，首次试水改革。铁道部将计划、财务、劳资、物资、人事等方面的权力下放到下属路局，并开始试行全行业的经济责任大包干。同年，铁道部在大包干的基础上，实行一包５年投入产出，以路建路和以路养路的全路经济承包责任制。但此改革推行６年后，因为顾忌运行安全等问题而被迫终止。

　　 ——1998年，以所谓“网运分离”为特点的第二轮铁路改革开始。由于亚洲金融危机以及中国南方水灾，已连续亏损４年的中国铁路系统雪上加霜。在此背景下，铁道部开始推行“网运分离”的改革思路。铁道部向国务院上报“网运分离”方案，提出重组后的目标格局是：一个路网公司、5至7个客运公司、3至5个货运公司和2至3个专业公司。2002年，“网运分离”的方案被国务院否定。

　　 ——2003年，刘志军上任部长后，铁道部又向国务院提交了“网运合一，区域竞争”模式的改革方案，但这一方案至今尚未得到国务院批准。至此以后，铁路改革方案制订工作从铁道部转移到发改委。

　　 ——2004年，在“网运合一”方案被否后，刘志军再次提出“撤销分局、主辅分离”的改革方案。学界有分析认为，一些铁路局撤销分局后，依然维持着较高的亏损额度；铁路职工的收入纵向比较，七八年来并没有明显变化，横向比较，在各行业中的收入也并不高，并判断：“在验证之前，我们还只能说，撤销铁路分局会提高效率是一种假设。”

　　 ——2008年初，冰雪灾害导致南方铁路网陷入严重瘫痪，至４月间发生死亡72人、伤416人的胶济线特大事故，铁道部与公众，以及铁路内部领导与基层职工之间的矛盾更加激化。改革的呼声也空前强烈。舆论认为，冰雪灾害导致的路网瘫痪和数十万人滞留，暴露了铁路政企不分体制导致的低效和混乱，而之后铁道部副部长陆东福给铁道部在雪灾中的表现自评“至少可打90分”更激起议论。“4·28”胶济线特大事故原因的调查结果充分证明，这是一起铁路管理体制跟不上铁路快速发展而导致的纯粹的“人祸”。惨剧面前，全国舆论沸腾，要求问责和呼吁铁路改革的呼声四起。而在铁路内部论坛上，铁路基层职工亦怨声载道，将矛头直指铁道部高层，认为在不具备足够能力的情况下一味追求提速和快建的思路，将压力转嫁给了基层，悲剧发生绝非偶然。在很多铁路业内人士看来，这原本是制度检讨和推进改革的绝好契机，但由于种种原因并未坚持下去。

　　 但在刘志军掌舵铁道部的8年中，铁路改革一直未获实质性进展。体制改革长期让位于大规模的路网建设，铁道部提出的所谓深化改革的内容，大多集中在投融资改革、主辅分离、司法系统分离等层面，并无涉及政企分开的实质性内容。

　　 ——2010年，国务院曾经发文，要求铁道部尽快拿出改革方案，但铁道部只象征性地拿出了一个方案，却由于争议较大，没能获得通过。

　　 据认为中国铁路系统内外对于铁路体制改革一直存有截然不同的两派意见。“改革派”认为，铁道部政企不分的体制缺陷是目前铁路引资的最大障碍，其既当“运动员”又当“裁判员”的管理体制，是导致铁路内外多种矛盾的根本原因。“发展派”则认为，中国铁路目前的主要矛盾仍是运力不足与经济发展之间的矛盾，必须大规模开展新线建设，铁道部政企合一的体制有利于中国的铁路建设。

　　 ——2011年，刘志军落马后，铁路改革出现重启迹象。

　　 新任铁道部部长盛光祖在今年4月全路电视电话会议上表示，在新的形势下，必须着眼于加快转变铁路发展方式，按照中央关于政企分开、政资分开的要求，充分考虑我国国情和铁路行业特点，转变铁道部职能，扩大铁路运输企业经营自主权，推动铁路运输经营机制转换，积极构建具有我国铁路行业特色、适应社会主义市场经济要求的铁路管理体制和运行机制。

　　 据悉，铁道部酝酿下放到铁路局的权力包括：依据管辖内的客流量可自行增开列车，或根据客流的变化调整列车运行频次。

　　 有报道称，盛光祖的改革模式，是逐步让地方铁路局拥有自主经营权，强化其市场和社会地位。目前的铁路局吃惯了皇粮，不会经营，如果直接将铁路局放入市场，可能竞争不过民航和公路，有可能造成铁路运输更大的亏损和不稳定，致使自己无法生存，所以在断奶前，要先让其学会生存。

　　 目前，舆论担心7月份以来中国铁路频繁发生的故障，将让铁道部的改革计划受到拖延，政企分开的深层次改革或面临更大的不确定性。

　　 由此我们要问，中国铁路体制改革之所以走不出重重怪圈，缺少的究竟是什么？是大思路大方向，还是大勇气大决心？