事业单位改革进入五年“倒计时”

　　CUBN记者 孙先锋 北京报道

　　一项纠结了20年的改革议题终于进入破冰阶段。

　　2012年4月16日，新华社向社会发布了《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导‘意见’》（下简称：《意见》）。这意味我国事业单位分类改革在试点和探索整整20年后，正式开闸。

　　《意见》明确了事业单位分类改革的整体思路框架和改革的时间表，其中，5年内事业单位将剥离行政和生产经营的职能，而其公益服务职能将进一步加强。

　　《意见》称，事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，是我国社会主义现代化建设的重要力量。

　　有统计数据表明，我国126万个事业单位共计3000多万正式职工中，教育、卫生和农技服务从业人员三项相加占总人数的3/4，其中教育系统人员即达到一半左右，另有900万离退休人员，总数超过4000万人。

　　“一些事业单位功能定位不清，政事不分、事企不分，机制不活；公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高；支持公益服务的政策措施还不够完善，监督管理薄弱。”《意见》亦是直言不讳的指出，这些问题影响了公益事业的健康发展，迫切需要通过分类推进事业单位改革加以解决。

　　中国人事科学研究院院长吴江曾表示，目前最突出的问题是，事业单位没有为纳税人提供最完美服务产品。“因此对于事业单位的改革当然是非改不可了。”

　　“国家提供的公共产品和公共服务水平是发展中国家与发达国家的最基本差距之一。”国家行政学院教授竹立家接受《中国联合商报》采方时指出，目前，中国计划经济时期形成的事业单位管理体制框架还没有从根本上打破，事业单位管理和运行中仍存在诸多深层次矛盾和问题。

　　早在，1992年党的十四大就提出，按照机关、企业和事业单位的不同特点，逐步建立健全分类管理的人事制度。

　　时至今日，这一分类推荐事业单位改革的基本思路没有变化。只是20年间，有关这一思路的实践历程总是磕磕绊绊，也曾一度遇到瓶颈。

　　实际上，早在1991年企业养老保险制度建立时，事业单位养老制度改革试点亦随之启动，“但20年过去了，可以说根本没有启动”，国家行政学院教授汪玉凯表示。

　　然而，这一事业单位改革到2000年以后才开始有所动作。中央相继明确了事业单位人事制度改革的方向，以及聘用制度等相关政策规定。

　　一位参与制定改革方案的官员坦言，分类改革本身就困难重重。尽管从单位性质上看，要进行分类划分并不困难，但由于所有事业单位都与政府行政机关有着密切的关系，为平衡和照顾各方利益，要进行公平有效的划分争议极大。

　　党的十七大召开以后(2007年)，推进改革的步伐加快。在事业单位人事制度、分配制度方面均有相关制度文件出台。而关注度最高的养老问题，则被视作事业单位改革的“深水区”。随后的2008年初，国务院出台《事业单位养老保险制度改革方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市试点事业单位养老制度及分类改革。

　　经由这一系列事业单位改革的前期铺垫工作之后，也就有了此次中央提出的“顶层设计”时间表，即2020年改革总体目标和2011~2015年的阶段性目标。竹立家认为，总体目标明确了改革的努力方向，而阶段性目标明确在分类的基础上，创新体制机制，全面深化改革，力求在一段时间内，解决公益事业发展的突出问题和矛盾见到成效，两者远近结合、分步实施。

　　而今后5年则是专家眼中的“阵痛期”，要将最艰难的清理分类问题放在5年内完成。《意见》明确，5年内，在清理规范基础上完成事业单位分类，承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成。这意味着，占事业单位约20%比例的承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位，都将在5年内完成从事业单位中的剥离。同时，《意见》明确，今后不再批准设立这两类事业单位。

　　此外，对于事业单位的“主力军”——从事公益服务事业单位，5年内要在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面改革取得明显进展，管办分离、完善治理结构等改革取得较大突破，社会力量兴办公益事业的制度环境进一步优化，为实现改革的总体目标奠定坚实基础。

　　《意见》指出，对未按规定设立或原承担特定任务已完成的，予以撤销。对布局结构不合理、设置过于分散、工作任务严重不足或职责相同相近的，予以整合。

　　同时，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。《意见》则分别给予明确：对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。

　　在基于职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，《意见》还将从事公益服务的事业单位细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。

　　国家行政学院教授汪玉凯表示，分类推进事业单位改革总体思路还是一如既往，但是从此次中央对于这一思路的具体实施措施上来看，其突出了一个主导理念，就是强化事业单位的公益属性。

　　在他看来，实际上，事业单位的分类改革，就是将当下有的事业单位上承担的行政职能和生产经营职能剥离出来，对承担行政职能的，逐步将其行政职能划为行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业。这两部分占整个事业单位的20%。

　　“剩余80%的事业单位是从事公益服务，对这一部分要继续将其保留在事业单位序列，强化其公益属性，而他们也将是未来基本公共服务的主要提供者。”汪玉凯说。

　　显然，这也是本次事业单位改革所要达到的目标——适应经济社会发展和人民群众需要，不断拓展公益服务领域，增加公益服务品种，扩大公益服务供给总量，逐步形成提供广覆盖、多层次的公益服务新格局。