分类改革下集采机构走向何方

　　王丛虎

　　 《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）发布后，引起了社会广泛关注。《指导意见》的发布对于我国各级政府集中采购机构会带来何种影响？集中采购机构将会何去何从？为此，笔者试图依据《指导意见》精神、结合我国行政体制改革实践经验和目前各地集中采购机构的运行情况，给出总体预测与分析。

　　总体来看，《指导意见》的核心内容在于对事业单位的分类标准及分类。其主要表现在按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务3个类别：即对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列，强化其公益属性。而对于从事公益服务的，具体根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，又细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。

　　众所周知，我国各级集中采购机构是根据《政府采购法》第十六条的规定逐步建立起来的，即“集中采购机构为采购代理机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。”其机构性质也同样依据该条，即“集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。” 实际上，依据该条内容，各级政府集中采购机构的性质定位显然至少为事业单位的公益二类。也就是说，按照本次事业单位改革意见应该属于强化公益服务类的范畴。

　　但是，在政府采购实践中，由于对《政府采购法》第十九条，即“采购人可以委托经国务院有关部门或者省级人民政府有关部门认定资格的采购代理机构，在委托的范围内办理政府采购事宜。采购人有权自行选择采购代理机构，任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构”，和其他相关条款理解不一，加之各地政府对集中采购机构的性质定位模糊，目前，集中采购机构运行至少有3种情况：一种是承担了一定行政职能的集中采购机构，如从事了标书审核、采购过程管理、合同监管和验收职能的集中采购机构；一种是坚持本位、仅仅从事公益性采购活动的集中采购机构，如大部分集中采购机构仅仅完成的采购中介职能；还有一种是带有经营性的集中采购机构，如个别实行自收自支或差额补助、与社会代理机构竞争采购业务、收取采购中介费的集中采购机构。

　　笔者认为，随着我国事业单位分类改革的深入推进，各地在解决了广泛分布在教育、科技、文化、卫生等与民生关系密切的领域的事业单位改革之后，必将会涉及政府集中采购机构的改革。这时，各级政府集中采购机构的发展走势将会出现分化。具体说来，那些在实践中不断创新、积极拓宽职权范围、大胆承担行政职能的集中采购机构将会转向行政机构；而那些不断将采购业务转托给社会代理机构、同时又和其他社会代理机构竞争采购人委托、并收取中介代理费的集中采购机构有可能会被认定为从事生产经营活动的事业单位，进而对其的改革方向将是事企分开，逐步走向转企改制；而大部分中规中矩的集中采购机构则会坚守在提供公益服务的事业单位公益二类上，其改革的方向就是进一步明确其事业单位的功能定位、强化其公益性，以便更好地实现政府的公共服务目标。

　　而从长远走势和国际发展的视角看，笔者更倾向于我国各级政府集中采购机构应该承担更多行政职能，逐步担负起国有资产的购买、经营等重要职责，而不是仅仅停留于中介采购平台的角色。因为这种集购买、管理和经营的职能集聚，不仅有利于节约财政资金、发挥政策功能，更有力于盘活国有资产，便于监督管理。基于此种认识，各级集中采购机构如能把握当前形势，积极开拓创新，不断扩大行政管理和服务职能，真正提高政府采购的功效并在推动政府采购政策目标的实现上发挥巨大作用，将会功在千秋，造福于民，同时也为自身逐步转向行政机构奠定基础。（作者单位：中国人民大学公共管理学院）