国资法总结30年国企改革存监管归属不清等瑕疵

　　　刚获通过的国资法，历经15年立法马拉松，虽然是近30年国企改革的一个总结，但同时也打上不少无奈的时代印记

　　作者：李曙光　　
    经过15年的立法马拉松，《国有资产法》的变通法《中华人民共和国企业国有资产法》终于由十一届全国人大常委会第五次会议审议通过。这部立法由于是2003年修宪和物权法颁布实施之后的新法，加之处于一场国际金融危机已演化成全球经济危机的当口，因此自然引人注目。

　　这部企业国有资产法出台的意义在于：

　　它界定了国资委作为“干净”出资人的法律地位。它明确规定国有资产监督管理机构根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。在第七章，又特别规定了国有资产监督由人大常委会、政府及政府审计机关、社会公众监督等构成。虽然新法没有明示国资委的监管职能被去除，但我认为，它朝剥离国资委现有的行政监督职能方向迈出了清晰的一步，为厘清委托人、出资人、经营人、监管人、司法人五人关系打下了法理基础。

　　它扩大解释了企业国有资产的范围。新法规定：“国有资产是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益”，“金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定”。这就把法律起草过程中争论不休的金融国有资产是否适用新法的问题解决了，也为下一步统一的金融国有资产出资人的出现留下了端口与空间。新法之所以做出这样的调整，是因为眼下正发生的全球金融危机让我们意识到，对国有金融资产的统一监管是多么重要。雷曼兄弟的破产、高盛和摩根士丹利转型为银行投资控股公司，以及金融机构的多米诺骨牌效应为我们提供了一系列很好的借鉴案例。目前我国不同类型的金融资产分属不同监管部门，这对控制金融风险是不利的，下一步应尽快建立一个独立统一的金融国资委。

　　它使国有企业改制与资产转让有了较明确的法律依据。新法专列一章，重点规定了企业改制、与关联方交易、资产评估、国有资产转让等关系国有资产出资人权益的重大事项，使得实践中争议较大、社会关注度较高、群众议论较多的国资流动性问题有了新的法律依据。要知道，原来涉及国企改制方面的纠纷案件，法院大多以无法律依据不予受理，而MBO(管理者收购)与外资并购问题则是近些年国有资产流失问题争论的重点。新法对这些影响出资人权益的事项作了较具体的规定，既让国资能流动起来，又给予其出资人约束甚至须获得政府行政许可的限制。

　　它使国有资本经营预算制度有了操作的基础。新法规定：国家建立健全国有资本经营预算制度，对国家作为出资人取得的国有资本收入实行预算管理。这部分回答了国家举办国有企业的目的问题，即除了少数关系到国家政治经济安全的国有企业允许亏损之外，国家举办国有企业的目的理论上是让其赢利。而国有企业的红利上缴应有信息披露，程序须透明公正。国企红利上缴的规模与用途，新法虽然没有具体规定，但新法强调，有关预算管理办法与实施步骤由国务院规定。实践中，国企上缴红利多用于解决国企自身改革与发展问题，少数纳入公共财政预算与社会保障预算之中。

　　这部企业国资法是中国社会转型期的产物。虽然它是近30年国企改革开放进展的一个总结，但同时也打上不少无奈的时代印记，如立法范围偏窄、对大量需改革的政府部门担任出资人角色的认可、国资监管职能归属不清晰、对交易无效行为的认定、境外国资监管的空白以及立法的过于原则化等都有瑕疵之处，但是只要把这部新法定位于一部完整、全面的《国有资产法》的前奏，那这部法律的出台与实施就迈出了坚实的一步，就是有现实与历史价值的。

　　(作者系中国政法大学教授，国资法起草小组成员)