我们需要在大西洋两岸实现高度的监管一致性以避免可能导致效率低下和失望情绪的监管套利以及竞争环境不公等现象

　　■ 国际清算银行主席、法兰西银行行长 克里斯蒂安·诺亚

　　自从2008年10月匹兹堡会议后，加强金融监管一直是二十国集团议题的重中之重。在国际层面上，尤其是通过巴塞尔银行监管委员会，我们已取得丰硕成果；在国家层面上亦成绩斐然，包括美国出台的《多德—弗兰克法案》以及欧盟即将出台的市场基础设施监管措施。

　　可以说，在过去，欧洲和美国在监管方面时常各行其道。如今，当我们重新全盘审视我们的监管体系的时候，当金融界处处发生结构重组的时候，如果我们希望避免可能导致效率低下和失望情绪的监管套利以及竞争环境不公等现象，很显然，我们需要在大西洋两岸实现高度的监管一致性。

　　金融监管的成就：到目前为止我们完成了什么？

　　有三个方面的成就值得特别关注：第一，在二十国集团层面上，场外金融衍生品方面的改革；第二，巴塞尔银行监管委员会的工作(巴塞尔协议Ⅲ)；第三，国际会计准则理事会(IASB)和美国财务会计准则委员会(FASB)的会计改革。

　　首先，最显著的监管变革之一就是解决了场外金融衍生品市场的缺陷。尽管场外金融衍生品市场并非本次危机的根源所在，但是在元气大伤的全球金融体系中，这些市场的缺陷显然严重加剧了系统性压力。

　　即将出台的欧洲市场基础设施监管条例(EMIR)以及已出台的《多德—弗兰克法案》对于实现二十国集团领导人在匹兹堡峰会上许下的承诺具有非凡意义。透明度的增加、系统风险的预防以及金融稳定性的增强，在我看来尤为重要。

　　要实现这些目标，上述两项法规都规定场外衍生品合约必须向交易登记机构报告，而且所有符合条件的标准化衍生品合约必须通过中央对手方进行清算。

　　两项法规都考虑到，强制性的清算义务可能会提高清算所的系统重要性。确实，两项法规都推出了更加严格的组织、管理和审慎要求，为的就是确保清算所的安全、稳健，并确保它们时刻遵守那些要求。

　　两项法规总体上保持了一致性，并支持同样的目标，这一点至关重要，也是在实现金融稳定过程中的第一个成果。尽管如此，这仍然只是第一步，实施措施仍然有待欧洲和美国主管部门进一步详细制定，而且正如谚语所说，“细节决定成败”。因此，进一步鼓励欧洲和美国主管部门的合作和信息交流具有举足轻重的意义。

　　其次，关于最近银行监管的演变，首先我想指出，巴塞尔协议Ⅲ迈出了重要的一步，从长期来看可加强银行的审慎框架建设。我今天想重点强调的是，巴塞尔协议Ⅲ既雄心勃勃又不失谨慎，是一次有节有度的改革。

　　巴塞尔协议框架所涵盖的风险范围得到了大幅度的拓展。如果考虑到资本质量的改善，银行吸收损失的能力提高了三倍以上。通过对高风险活动(特别是再证券化活动)提出了更高的资本要求，并对补偿政策制定了新的规则，以往鼓励过度承担风险的激励机制也得到了修正。另外还将引进作为风险加权监管支撑物而非替代品的杠杆比率。

　　另外我相信，有了巴塞尔协议Ⅲ，一些“趋同”的重要工作已得到完成。例如，我们就监管资本的定义已经达成了更精确、更统一的共识。人们已经普遍意识到，我们需要共同的、全球统一的资本和流动性要求，这些要求也将在短期内得到实践。

　　巴塞尔协议Ⅲ既代表了宏大的目标，也体现了谨慎的态度，即尽量不影响经济融资和全球增长。这也是为什么巴塞尔银行监管委员会制定了较为漫长的逐步过渡过程，这个过程还能使一些没有执行巴塞尔协议Ⅱ的国家——也就是美国——与欧洲银行同步实施巴塞尔协议3。

　　事实上，新框架必须在欧美同步实施、全面践行，我相信一定有很多人同意我的看法。经验表明，如果一项改革不能在全球范围内得到实施，问题往往难以根除。现在美国政府表现得非常积极和坚决，因此我相信这个目标可以实现。倘若我们无法在世界范围内统一实施巴塞尔协议Ⅲ，那么各国将竞相降低标准，这会为下一次危机埋下种子。

　　最后，危机爆发以来取得显著进步的另一个领域是会计框架。在二十国集团和金融稳定委员会的带动下，出现了会计改革的新趋势，目的是缩减按市值计价的范围，逐渐脱离“已发生损失模型”，转变为建立前瞻性贷款损失准备金制度。国际财务报告准则与美国公认会计原则也将建立包含贷款等金融资产在内的摊余成本目录。在我看来，会计规则的这些变化代表了第一道防线，也是最强有力的一道防线，它可以限制危机带来的亲周期性影响。

　　我还想指出，尽管我们目睹了这两套会计标准的显著进步，我仍然认为这两套标准需要进一步统一。

　　美国和欧洲监管框架的差异及其来源

　　要避免场外金融衍生品交易中存在的监管套利行为，重点在于进一步在技术和实施层面加强一致性；另外，国际财务报告准则(IFRS)与美国公认会计原则(GAAP)之间的趋同尤为重要，只有这样才能在不同的行政辖区为杠杆比率等监管要求的实施提供公平的环境。

　　就场外金融衍生品市场改革而言，欧洲和美国的方式途径有很大程度的相似性，但是一旦涉及细节就会出现问题。

　　第一，监管者被授权作出重要决定，比如确定哪些衍生品仍能在场外市场交易，哪些参与者可以在清算义务上得到豁免。很显然，我们的监管努力必须带来相似的解决办法，只有这样才能避免制造监管套利的机会。

　　第二，交易登记机构和清算所相互认可体制的范围应谨慎界定，从而实现公平的互惠待遇。基本原则是相当简单的：在法律和监督安排被视为“对等”而且国际合作安排也确立了的前提下，第三国的交易登记机构或清算所可以为其他国家的参与者或市场提供服务。但是“对等”的评估并非易事，因此人们采取以系统性登记为基础的、更为保守的方法就不足为奇了。确实，在这样的体制下，为其他国家参与者或者市场服务的第三国交易登记机构和清算所都要到所在国相关主管机构处进行登记，而且一旦登记在案就必须遵守当地相关规则并接受现场检查(国内的检查当然也少不了)。

　　为了降低烦琐低效的、重叠监管的风险，欧洲市场基础设施监管条例提出了支持相互认可的体制的立场，尽管如此，其他主要辖区仍然继续实施登记体制，特别是在美国，因为《多德—弗兰克法案》里针对“与美国商务活动有直接的重大联系或者对其产生影响的”美国境外活动就做了如此规定。具体到操作中，这就意味着美国以外的机构将必须遵守《多德—弗兰克法案》的要求，除非被给予豁免。在我看来，美国的这些规定以及由此产生的向美国主管部门登记的行为，不应该让欧洲机构受制于多余的或者双重的监管。

　　交易登记机构中存储信息的获取问题也尤为敏感。如果国家监督机构既对当地登记的交易登记机构拥有信息的完全获取权，同时也对外国监督者被许可的信息获取权实施完全控制的话，马上就会得出结论，我们针对每个国家每个资产类别都要有一个交易登记机构，这从监督的角度来讲显然是有失妥当的，因为我们需要整合风险，而从行业角度看这会增加每个人的成本。

　　因此，我们必须继续与美国主管部门共同探讨减少信息冗余或者不一致的现象，降低监管套利或重复监管的风险，而我们的共同目标仍然是金融市场基础设施的安全和稳固。在制定规则的机构之间开展建设性的对话是至关重要的。另外，在监管标准和会计标准方面，要使财务报告的使用者，特别是监管者、分析师和市场参与者等，能对银行进行相关比较的话，这些标准的趋同是必不可少的。

　　第一，简单地说，欧洲最大的几家银行在过去两年里实力大增，至少不输于美国的银行。

　　从2009年到2010年，欧洲顶尖银行的收入平均增加了8.6%(同一时期美国主要银行增加了2.5%)。所有银行都从风险成本的下降(从2009年到2010年，美国的银行下降43%，欧洲的银行下降30%)中获益。但是从绝对值来看，美国四大银行的风险成本高达630亿欧元，而欧洲前11家最大银行的风险成本只有580亿欧元。欧洲银行的偿付比率大幅改善，银行通过多种方式(新证券发行、新股分红等)保留了盈利、增加了资本。欧洲主要银行的一级资本率在10%到18%之间，与美国11%到16%的比率大致持平。至于核心一级资本率(也就是银行向市场展示的一项指标)而言，欧洲和美国的银行业基本相当。欧洲银行该比率在8.5%到15.3%之间，与美国的银行(8.4%到13.3%之间)一样有雄厚根基。

　　第二，杠杆比率水平的不同主要来源于会计方式的差异，这种情况会造成误导性的对比结果：如果我们观察杠杆倍数的话，美国银行(10%～14%)的数据确实比大多数欧洲银行要低，欧洲银行的幅度要大得多(15%～25%)。

　　但是众所周知，杠杆比率的计算很大程度上会受到不同会计处理方式的影响，而国际财务报告准则与美国公认会计原则之间主要的差别就在于衍生品和回购协议的净额清算。

　　德意志银行就是证明这个问题的好例子。2010年底，德意志银行总资产为1.9万亿欧元。然而，当考虑到反映了衍生品和资产负债表内其他项目的净额清算时，调整后的数据显示总资产为1.2万亿欧元。另外，有分析师表示，光是针对衍生品资产的推算税前收益目标，就可以为美国大型银行的总资产创造42%～129%的增值。

　　金融稳定委员会已经阐述了交易对冲的差异，处于领导地位的两大会计委员会因此迅速作出了反应，把该话题列入它们的标准趋同日程中。我非常支持这个联合项目，希望两个委员会与各自成员商讨后，能推出一套共同的标准，从而促进全球杠杆比率的实施。

　　总体上讲，国际财务报告准则与美国公认会计原则之间会计标准的差异从危机开始之时就已经引起了担忧。

　　自2009年4月以来，二十国集团不断要求这两个会计委员会向着统一的高质量的全球会计标准靠拢，并在2011年前完成标准统一项目，目标就是纠正在危机中发现的主要缺陷。这些制定标准的委员会已经取得了进步，但是标准尚未敲定。这个过程并不简单。

　　对于金融资产亏损，两个会计委员会最终达成共识，确定了一个建立在前瞻性模型基础上的联合项目，可以在投资组合生命周期更早期开始计提贷款损失准备金。建立一套统一的标准，就能避免欧洲和美国之间的会计套利行为，并促进全球性银行之间的国际比较，这一点非常重要。一套均衡的标准应该可以减少经济萎缩带来的影响。

　　就投资工具的分类而言，银行商业模式受到的重视使得更多的投资工具被纳入摊余成本的范围，也使人们重新考虑国际财务报告准则标准中公允价值的广泛使用。然而，国际会计准则理事会和美国财务会计准则委员会之间的趋同还远远没有实现。即使美国的标准制定者最近建立了一个摊余成本目录，这个目录仍然比IFRS涵盖的范围要窄，而且分类模型的总体框架尚未完工。

　　人们期望美国证交会(SEC)于今年年底前就采纳IFRS作出的决定。毫无疑问，弥补国际财务报告准则与美国公认会计原则之间差距的最简便的方法就是让美国采用IFRS。

　　总 结

　　二十国集团的多个声明已确定了明确的方向和期限。展望未来，我们的挑战是细化并实施这些规则。对监管者而言，目前主要的挑战是最终确定规则，并制定有利于实现这些目标的激励机制。得益于二十国集团领导人达成的协议，一些雄心勃勃的监管改革和市场方案已经开始开展。我们知道，全球金融监管是一个巨大的挑战：我们必须保留创新精神，同时限制投资工具、市场或者模型的过度应用以避免整个系统的能力被削弱。

　　我们现在的目标是在保持改革势头的同时确保各国详细规则的一致性。确实，场外金融衍生品市场是个全球性的市场，大型银行的活动绝不会局限于本地，而会计标准应该是全球共同的语言。监管框架的任何差异都会轻易地被利用，继而导致套利行为，从而在系统中形成漏洞。从这个角度看，很显然我们需要加强协作。■

　　(本文是作者2011年4月18日在纽约的演讲，仇翠文译)

　　

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