红十字会组织机构庞大，业务模式不透明，运作神秘。

　　在其运作缺乏全国性规范之时，信息公开至关重要

　　□ 财新《新世纪》记者 王婧 叶逗逗 蓝方 | 文

　　意外发生的“郭美美事件”，将中国红十字会推上风口浪尖，舆论质疑日益升级。

　　多位业内人士向财新《新世纪》分析认为：红十字会组织机构庞大，业务模式不透明，运作十分神秘。正是这种“神秘”的存在方式，助推红十字会的信任危机愈演愈烈。

　　“体制内”公益组织

　　中国红十字会在外人眼中颇显神秘，与其独特身份有关。

　　中国红十字会是国际红十字会运动的成员。国际红十字会创办于1863年，是一个遍布全球的慈善救援组织，最初使命是为战争和武装暴力的受害者提供人道保护和援助。一百多年来，共获得三次诺贝尔和平奖，具有极大的号召力和权威性。

　　中国红十字会1904年成立。1952年7月，国际红十字会承认其为中国惟一合法的全国性红十字会。中国红十字会因而成为1949年后中国在国际组织中第一个恢复合法席位的团体。

　　1993年，中国颁布《中华人民共和国红十字会法》。根据《红十字会法》，中国红十字会是“从事人道主义工作的社会救助团体”。现任名誉会长为国家主席胡锦涛。

　　从性质上看，中国红十字会应归于慈善公益组织。但清华大学NGO研究所王名教授告诉财新《新世纪》记者，中国各级红十字会并不同于其他公益组织。《红十字会法》赋予其独特的地位，比如免予社会团体登记、工作人员参照公务员管理、享有部分财政拨款等。

　　按理，红十字会的精神要求其“中立”于政治之外、“独立”于政府之外。一般而言，定位于民间机构的红十字会，其经费源于社会的捐赠。

　　很多国家也有政府以公共财政购买服务而划拨的经费。正如中国红十字会秘书长王汝鹏在接受媒体采访时所说，一些国家的红十字会，政府拨款或购买服务的比例“比我们还要大”。

　　但不同的是，在中国特殊的大环境下，红十字会与中华全国总工会、全国妇联等组织，都是“中央编办管理机构编制的群众团体机关”，更像是一个政府机构。

　　在人事编制上，中组部和人事部于1996年联合发出一份《关于印发中国红十字会总会机关参照管理的实施方案的通知》，把红十字会总会的工作人员招聘，纳入国家公务员序列，且为副部级单位。

　　在资金上，按照《红十字会法》的规定，“人民政府对红十字会给予支持和资助。”其经费来源，在红十字会会员缴纳的会费、接受国内外组织和个人捐赠的款物、动产和不动产的收入之外，便是政府拨款。

　　中国红十字会2007年统计数据公报显示，当年红十字会总会从政府部门共获得拨款29339万元，占其全部经费的46%。整个红十字会系统则共获得政府拨款60538万元。

　　据各省关于《红十字会法》的实施办法，凡县级及以上红十字会，其行政运行费用均列入本级政府财政预算。

　　多名业内人士均认为，红十字会属“体制内”机构，是官办慈善组织。

　　架构迷宫

　　几十年来，中国红十字会叠床架屋，组织日益庞大。即便是红十字会系统内部人士，也认为这样庞杂的体系，很难把关系彻底理顺。

　　据中国红十字会官方网站，中国红十字会有31个省级分会和新疆建设兵团分会、333个地级分会、2860个县级分会。此外，铁路和商业系统有红十字会，香港和澳门特别行政区也有红十字会。共有9.5万个基层组织，团体会员单位12万个，志愿者113.2万人，会员总数2398万人。

　　中国红十字会最高机构为全国会员代表大会，其下三个层级分别为理事会、常务理事会和执行委员会。在执行委员会下，又分为专门工作委员会、红十字总会和其他各级红十字会。

　　红十字会组织架构亦和中国政府相似。在这个庞大的体系中，铁路和商业系统红十字会较为“特殊”，因为这是建立在行业内的分会。红十字会将其列为“非行政序列”。与之对应的则是红十字总会和地方分会等有“行政序列”的红十字会。

　　在“非行政序列”的红十字会中，铁路系统和商业系统红十字会(下称商红会)属全国性行业红十字会。级别相当于省级红十字会，但其下无分支。此外，省以下级别的非行政序列红十字会还有20个。其中，仅商业系统红十字会就有团体会员2400个。

　　所谓“非行政序列”，据王汝鹏解释，其实就是没有正规的人事编制，“他们的工作人员都是兼职的”。

　　作为体制内的社会团体，中国红十字会也面临用人体制不畅、工作效率低下、人浮于事等问题。在2000年，中共中央和国务院就对包括红十字总会在内的21个群众团体机关机构提出改革意见，要求其“理顺职责关系、克服行政化倾向，精简人员编制，优化人员结构”。

　　2004年，国务院办公厅转发《中国红十字会总会关于进一步加强红十字会工作意见的通知》，表示要“理顺红十字会管理体制”，“从挂靠于卫生行政部门逐步向依法独立自主地开展工作转变”。

　　不过，根据红十字会的统计，直到2007年底，在地市级红十字会中，理顺机构只有81.7%，而在县级红十字会中，理顺机构只占到了26.8%。

　　商红会的地位，是引发这场“红十字危机”的疑问之一。据《红十字会法》规定，中国红十字总会具有社会团体法人资格，地方各级红十字会、行业红十字会依法取得社会团体法人资格。

　　也就是说，商红会只有根据《社会团体登记条例》经过民政部门登记，才能成为一个独立的社会团体法人，独立承担相应的责任。

　　在接受媒体采访时，王汝鹏表示，红十字总会对于行业系统红十字会的管理，是一种“指导性”关系。总会不参与对行业系统红十字会干部的任免，不拨给其工作经费。它的主管单位是商业联合会。

　　北京大学法学院非营利组织法研究中心主任金锦萍认为，在目前法律框架下，商红会不是独立社团法人，使用红十字标志，其行为后果和法律责任应由红十字总会来承担。它所遭遇的质疑，也应由红十字总会出面解释和澄清。

　　一直从事NGO组织研究的北京师范大学法学院副教授刘培峰指出，在中国社团组织双重管理体制下，商业联合会和红十字总会对商红会具有双重的业务指导关系。从目前来看，红十字总会对于商红会的业务指导缺乏有效约束，完全流于形式。

　　为此论断可做注脚的是，王汝鹏在回答媒体提问时，表示自己都不知道商红会到底在哪里办公。

　　公益与商业纠缠

　　在现实中，红十字会这个庞大的系统，按照“上级指导下级，行政序列指导非行政序列”的原则运转。

　　被计入“业务工作统计表”的业务主要包括：救灾救助、救护、无偿献血、预防艾滋病、遗体捐献登记、社区公益服务站点、宣传和对外联络等。

　　这些业务，大致可被分作常规业务和非常规业务。据红十字会2007年的数据统计，这一年，红十字会培训师资25638人，培训救护员2166985人，向12905372人普及了救护防病知识，通过红十字会无偿献血的人数有8536664人，向17301402人普及了艾滋病知识，完成遗体登记14537例。

　　在红十字总会的机构设置中，以上业务均由赈济救护部管理。在具体操作上，与培训和普及知识对应的是总会训练中心；与献血等对应的是中国造血干细胞捐献者资料库管理中心。这些均属于红十字总会事业单位。

　　广州一位基层红十字会负责人告诉财新《新世纪》记者，在常规业务范畴中，上级对下级的“指导”就是，“上级红十字会让我们干什么，我们就干什么。比如上级发函要求献血，我们就去发动志愿者献血。上级会有少量的经费补助。”

　　各级财政对红十字会的预算内拨款并不匮乏。但是，除了公共财政对行政运行费用的支持，红十字会还谋求收取各种费用。这也常常遭到舆论对其公益性的质疑。

　　例如，各地的红十字会在开展“群众性现场救护培训”时，就要收取培训费和教材资料费。不同地区价格不一，一般每人每课时4元钱。又例如无偿献血，北京的医院从血站领血，一袋200cc的血需要210块钱；医院给病人配血，再收10块钱，共220块钱。据称该价格是由物价部门根据采血、运输、检测等流程成本核算而来。

　　另一类非常规业务，主要是指救灾救助工作和具体的项目。按照相关法律，在重大自然灾害等突发公共事件的情况下，红十字会可向公众募集资金，既可设置募捐箱，也可开展义演、义卖、义赛等活动。

　　同时，各级红十字会也可根据救灾、救助和红十字事业发展的需要依法接受捐赠。

　　按照《中国红十字会募捐和接受捐赠工作管理办法》，红十字会可按国际红十字会“惯例”，从捐款中提取不超过6.5%的管理费。

　　红十字会还可以从资产保值增值的角度出发，进行投资或商业运作，以获取动产和不动产的收入。

　　不过，不同来源的收入，如何分配在不同类型的支出上，公众难以获得进一步的信息。

　　创收冲动

　　由于红十字会财务信息及运作模式不甚透明，此次商红会和一些企业千丝万缕的联系，引发了公众不满。

　　《红十字会法》规定：“红十字会为开展救助工作，可以进行募捐活动。”这是公众与红十字会发生直接关系的重要环节，也是直接构建红十字会公信力的环节。

　　但募款环节疑点重重。

　　2009年，中国红十字会第八届理事会第六次会议通过了《中国红十字会募捐和接受捐赠工作管理办法》(下称《办法》)，对红十字会的募捐行为做出了具体的规定。该规定将此前条例中3%-5%的管理费，提高到6.5%。前后两份文件均特别强调，这是国际红十字会的“惯例”。

　　该《办法》规定，“各级红十字会依法在本辖区或本行业内开展募捐工作。未经总会批准，不得在辖区外或行业外开展募捐工作。”而在辖区内或者本行业内，该《办法》给予各级红十字会充分的授权。

　　究竟什么级别的红十字会可以募捐，各省各有规定。内蒙古、辽宁、安徽、北京等地需省级红十字会统一管理，浙江、广西、河南、宁夏则是市级红十字会管理，广东、江苏、吉林等省是“地方各级红十字会依法独立自主地开展工作”。

　　最为宽松的当属商红会。以“博爱之窗”项目为例，各企业红十字会均可在营业单位的显著位置摆放“博爱之窗”——包括急救物品柜(内置1副担架和20多种急救药品)、捐款箱和宣传灯箱。该捐款箱中所募集款项的50%由各商业企业红十字会用于救助本企业危困职工，20%用于补充急救药品消耗，30%由商红会统筹安排，用于其他救助项目。

　　“博爱之窗”项目并不违反红十字会的相关规定。因为《中国红十字会募捐和接受捐赠工作管理办法》明确，在募捐环节，“可在机场、车站、宾馆、商场、银行、医院、旅游景点等公共场所设置红十字募捐箱”；至于捐赠财产的使用环节，该办法规定，“由接受捐赠的红十字会按照《中华人民共和国红十字会法》和《中国红十字会章程》独立自主地管理处分”。

　　不过，该项目仍然引发公众质疑——宣传灯箱由北京世纪开源广告传媒有限公司独家承担运营工作，作为非营利的公益组织，是否可以进行广告等市场营销？募集款项50%用于救助本企业的职工，是否合理？《办法》对此并无明确规定。

　　该《办法》还为红十字会与其他组织合作提供了依据：“对于接受捐赠财产的使用，一般应由各级红十字会实施，也可根据工作需要委托其他公益性民间组织实施，或与具有较强执行能力和较好影响力的企业等社会力量合作实施，但应当加强监督管理。”

　　现实中，这样的监督管理付诸阙如。

　　一位业内人士对财新《新世纪》记者说，“目前中国企业的捐赠，更注重社会影响而不是社会效果。所以每一个项目，都会有盛大的启动仪式。仪式上相关领导悉数出席，媒体捧场。社会上已经存在一个产业链，专门和公益组织合作举办慈善项目启动仪式，已经非常专业。”

　　不少业内人士指出，公益组织当然可以有收益，但关键是必须遵循非盈利原则，不可对公益收益再次分配。

　　6月30日，商红会副秘书长李庆一给媒体发出《王鼎公司与商业系统红十字会的来龙去脉》函件，证实商红会副会长王树民及其女儿作为法定代表人掌控下的北京王鼎市场营销咨询有限公司、北京中谋智国广告有限公司，以及王鼎公司作为股东的中红博爱资产管理公司，都参与了商红会的各种公益活动。

　　这封函件申明，这种公司参与，是为了“探索公益事业的可持续发展的社会化模式”。

　　红十字总会曾经在一份声明中表示，商红会从来没有从事过商业活动。北京大学法学院非营利组织法研究中心主任金锦萍表示，如果商红会跟某个企业进行合作且有分成，又未告知公众，这跟捐赠的意愿是相违背的。如果有慈善机构的经营性收入，一定要用于慈善事业。但是如果和企业有关联交易，则是严重违规。即使没有分成，作为一个红十字的老牌子，如果过多地和商业机构联合在一起，也会淡化这个组织的公益性质。

　　如何处理跟企业的关系？红十字国际委员的“公司支持集团”可做一种参考。国际红十字会的资金大部分来自于各国政府和欧盟，除从私营企业购买物品和服务，很少和私营企业进行有计划的联系。近十几年来，为了使资金多元化，国际红十字会安排了位于瑞士的七家公司加入“公司支持集团”，每家公司都要给予捐助。选择公司具有一定道德标准，目的是保证其政策和行为，与红十字会的身份与使命不相矛盾。

　　上述业内人士表示，和社会力量合作做慈善项目是基金会发展的趋势，“关键是这种合作是否真正公开透明？遗憾的是，在提取项目管理费之后，再从善款中报销交通费、通讯费、甚至行政办公费用，目前都成为潜规则了。”

　　呼唤阳光慈善

　　是否真正公开透明，恰是公众对红十字会的最大质疑。

　　审计署披露，2010年，红十字总会下辖干细胞管理中心未经批准，在“中国造血干细胞捐献者资料库”项目中，列支与该项目内容无关的抽检费、总会新闻发布费和会议费22.48万元。

　　事实上，红十字会对监管环节也有规定，“各级红十字会接受的捐赠财产，包括从捐款中支出的用于支持红十字事业发展的资金和项目支持费的使用、管理情况，应每年向理事会报告并定期向社会公告，接受国家审计部门、审计机构的审计。”

　　从中国目前现有的法律制度来看，对于基金会募集资金的规定比较清晰。根据《基金会管理条例》，将基金会分为可以向公众募集资金的公募基金会，以及向特定的人或组织募集资金的非公募基金会。

　　对于一般的社会团体来说，涉及公益捐赠的法律法规有一部《公益事业捐赠法》。这部法律出台于1999年，条文粗疏，内容也只涉及捐赠和受赠，并未涉及募捐。

　　在地方上，江苏、湖南已出台了相关法规。上海、广东等地也正酝酿出台。但是由于法规的属地管辖，这些地方性法规，无法规范到红十字总会以及全国性范围内的行业分会。

　　既然根据《红十字会法》的授权可以进行公开募捐，而后又缺乏相应的规则限制，商红会自行的募捐规则，无疑受到社会公众的强烈质疑。金锦萍表示，公益组织和企业合作公开募款，涉及到一个募捐规范的问题。在目前缺少一个全国性规范的时候，至少应该做到信息的公开。在募款的时候就要告知公众，这个善款的用途以及将要如何进行分配。如果跟商业性的组织进行合作，之间签订的协议也要公之于众。公众在拥有充分的知情权的前提下，会自己做出是否捐款的决定。

　　然而，红十字会至今未能做到“定期向社会公告”其每一笔善款的流向。红十字总会网站上公布的统计年报，只有2006年和2007年两年的数据。

　　根据商红会10周年庆祝活动发布的信息，商红会曾经通过企业的参与，策划、设计在超市安装“红十字顾客紧急救护系统”、为陕西、甘肃重灾区募捐了价值120多万元的房车，以及联合教育部做过“红十字校园安全行动”，以上项目都未主动向社会和公众公开善款的来源、善款的具体流向。

　　南都公益基金会副理事长兼秘书长徐永光表示，公众关注慈善机构的透明度，有助于推动慈善更加透明。要做这一行，只有一条路可走，就是公开、透明。

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