继续深化改革的几点思考

　　楼继伟

　　社保、个税、户籍、政府各级财政支出管理、人民币完全可兑换、央行资产表——这六个领域的改革应在五到十年内推出

　　经过30多年的改革开放，中国市场经济体制的框架已经建立起来。如果要描述这样一种框架，可以说有很多方面。最关键是两点：第一点，资源配置基本上由市场决定。除少数基础设施服务价格外，绝大多数的商品和服务价格是自由的。计划经济时期以生产指标为标志的国家计划已不复存在，代之以五年长期规划。可以说，生产和消费的决策都是自由的。由于中国长期以来实行了对外开放和经常项下可兑换，可以说国际市场也成为资源配置的一个决定性因素。第二点，宏观经济稳定是有制度基础的。现行税收制度基本是中性的，税收征管非常有效率。这使得财政收入增长非常强劲，财政状况良好。中央银行和金融监管的职能是健全的。这些制度性因素使政府有能力应对通货紧缩和通货膨胀。

　　当然，还有许多其他方面，但我觉得这两点是最本质的。它解决了资源配置和宏观稳定，就可以实现福利的最大化。

　　今天中国倒退到过去的传统体制是不可能了。但这个框架还不完整，导致许多问题出现，例如，公平和公正的问题。按中国政府的说法是不平衡、不协调、不可持续。现在已经采取了一些措施，主要是政策性的，比如增加医疗教育环保方面的支出，也进行了一些制度性的改革。中国政府也进一步指出，要继续深化改革。我认为必须从体制上、根源上着手，要在今后五到十年推出来。

　　根据我的观察，需要进行的重大改革还很多，而今天是国际经济学的会议，我想用国际比较方法的视角看有哪些重要的改革。

　　与主要经济大国对比，我觉得有六个制度上的特殊方面，是需要改革的。

　　第一，社会保障体制，主要是养老保险和医疗保险。各国体制不同，但养老保险都是由中央或联邦政府管理的，而中国则是由地方政府管理。从县到市到省级，一层层管上来，现在做到了省级统筹，管理还在基层政府，资金的统筹、收支平衡和政策标准问题由各省管。下一步的方向，是中央统筹，解决政策上的一致性和资金的统筹安排，但似乎仍由基层政府来管理。

　　现在的做法带来一系列问题，从农村刚出来的就业人员，流动性很大，但所交保险无法在各地转移，限制了劳动力流动。还有很多问题，使养老保险很不公平。中国政府应当下大决心由中央层面来管理这种全国福利性事务。

　　二是个人所得税制。目前中国实行分项税制，按十一个税项分别征收，像十一个单独的所得税法，只有工薪所得是累进制，其他都是比例税。我注意到，在大国中都采用综合税制，即便在金砖五国中，只有中国是例外。俄罗斯已经改成综合税制了，虽然是单一税率(flat tax)。中国应采用综合税制。我知道问题并不在税法的制定，问题在于征管的复杂性，要有足够的认识，和强有力的措施。

　　第三是户口制度。把人口按城乡、地域、不同城市来划分，人口的流动受到限制。户口又与社会保险、住房购买、教育机会相联系，造成不公平、不公正。这是中国的特殊遗产。尽管中国和原苏东国家都脱胎于传统的计划经济，但原苏东国家在人口流动上也没有中国这么严重的限制。

　　第四是中国各级财政支出管理责任的分工与其他国家非常不一样。可以举一个数字：中央政府的支出仅占全国财政支出的20%，而其他大国除日本(30%)外中央政府的支出一般占到60%以上。结果大量应由中央政府管理的事务，在中国基本上是由地方管理，或中央和地方政府合作管理。这种分工不符合激励相容的原则，造成地区之间的恶性竞争，执法不统一，对要素流动造成障碍等等，现行的社会保障的管理体制就是例子。

　　中国的中央政府从公务员的占比上看是全世界最小的政府，中央政府的公务员只占全国的6%，而在可比的大国都占30%以上。中国的中央政府同时又是最大的政府，中央公务员虽然少，但可以对任何事务发布政策，中央与地方的支出责任、管理权限是混淆的，没有任何事情中央不能干预地方。

　　第五是资本项下不可兑换。在“金砖”的其他四国，包括俄罗斯在2006年，都实现了资本项目的可兑换。我认为，中国具有资本项下可兑换的条件，在可兑换初始阶段，可在外债、短期资本流动、反洗钱等方面实行一定的管制。人民币资本项下可兑换后，按中国这么大的经济规模，完全有可能实现人民币的国际化，从而为全球经济带来一个稳定因素。比较一下1994年经常项下可兑换改革时，中国的国家外汇储备只有166亿美元，有很多争论，很多人认为我们不可能做到，但是改了就改了，最重要的是把汇率搞对，以及放松管制，最终取得了成功。今天，中国有3万亿美元外汇储备，银行要比那个时候强壮得多，财政状况非常好，进行了所有制改革，企业比那时候更负责任了。所以说，中国实现资本项目可兑换的条件是更好了。

　　第六，中国的财政和央行账户的关系和其他大国有很大的不同。大国央行的资产基本是国内债券，主要是国债。日英美都是这样。只有小型开放经济体， 央行资产才主要是外汇资产。中国央行的主要资产是3万亿美元外汇储备。巨额的外汇储备增长，不断放出流动性，然后想办法收回，但是手中没有工具，于是不断地提高准备金率，现在准备金率已高达21.5%，这也是可比大国中的全球惟一。中国是一个大国，却有一个小国央行的特征。应该学习大国，用财政发债， 把外汇储备买下，委托央行运营，这样就可以自然对冲外汇储备的增长，更多地用公开市场操作而不是用准备金率，用利率不是用汇率调节总需求，使经济更加稳定。

　　这六个不同，与姓社姓资无关，与市场经济制度趋同性有关。这些不同的东西就是中国政府所讲到的不平衡、不协调、不可持续的制度性根源，需要花五到十年时间实施改革才能解决掉。反过来说，它们虽然属于中国市场经济框架的主要部分，但不是最决定性的部分，而最决定性的部分，中国已在上世纪90年代和本世纪早期通过重大改革改掉了。

　　中国改革不可逆转，体制不会倒退。通过持续的改革，中国将成为国际上更加稳定、增长没有大波动、而且更负有全球责任的大国。

　　作者为中国投资有限责任公司董事长兼首席执行官，本文为其在国际经济学会第16届全球大会上的发言，经本人审定

　　

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