21世纪经济报道 宋菁

　　核心提示：受困于即将集中爆发的巨额债务问题，铁道部的铁路投资策略正在发生变化。

　　受困于即将集中爆发的巨额债务问题，铁道部的铁路投资策略正在发生变化。数位铁路系统人士7月28日向本报证实，铁道部考虑大面积退出区域铁路项目的投资，已经参投的在建项目或不再变动，但预计基本不会再参与新的城际轨道项目，即便参与，也只愿持小股，“区域铁路筹建的资金来源今后将主要依靠地方政府。”

　　被业内戏称为“刘跨越”的前任铁道部部长刘志军在任时，实现了中国铁路的大提速，高铁建设也进入蜜月期，也曾与广东等多省份达成共同出资筹建区域城际轨道的协议。

　　铁道部现任部长盛光祖年初履新以来，已经对中国高铁“跨越式”的大发展进行了调整，包括全面的降速以及延后部分未建高铁项目；而目前退出区域铁路项目投资建设的考虑，预计也是这整盘调整中的一部分。

　　“铁道部实则是没有资金也没有精力再去参投地方铁路项目，”一位消息人士评述，早前“遍地开花”的高铁路网工程已经占用了铁路系统上下几乎所有的资源，在“保在建、上必须、重配套”的高铁新方针明晰之后，退出地方铁路项目实为明智之举。

　　截至今年一季度，铁道部的资产负债率已经上升到58.24%，总负债额19836亿元。一位参与铁道部债务研究的官员7月28日对本报记者表示，当前铁道部的大部分合资铁路仍是亏损状态，因此债务问题必须与亏损状况联系起来审视。

　　1.一波四折的珠三角城轨合作

　　“铁道部此前盲目介入地方的铁路投资并不明智，这样的投资行为不论作为国家角色还是企业角色都不合适。”

　　已经获得国家发改委批复的修编后的珠三角城际轨道交通方案，涉及23条轨道交通线，初步估算投资金额大约3700亿。目前已经建成了广珠城际和广佛地铁，与正在建设中的穗莞深、莞惠、佛肇三条线路将构成以广州为中心的第一期城际大通道。

　　作为广东在基础设施建设方面最大手笔的投资，珠三角城际轨道交通网究竟是铁道部与广东省共同出资，还是主要依靠广东省自筹资金完成项目，早前已经先后调整了三次。

　　在2005年第一个版本的《珠三角城际轨道交通网规划》获得国务院批准之前，广东已经与铁道部各自出资50%组建了广东珠三角城际轨道交通有限责任公司，负责珠三角城轨的筹资、建设、经营以及还贷。而珠三角城轨项目第一条开工的线路广珠城际也正是由该公司负责推动。

　　不过2008年的全国两会分组讨论中，时任广东省发改委主任李妙娟明确表示，广东城轨将由省里来协调，以省里的企业为主建设。当时广东同城化的设想使得城轨的规划大幅扩容，从最早的600公里扩展至1890公里。

　　此后，广东城轨项目建设实则是以广东省铁路建设投资集团为主体在推进，省铁投集团与广东国资委下属企业广东恒健投资公司共同出资，先后组建了的东南公司、西北公司两个项目公司，具体负责穗莞深、广惠、佛肇三条线路的建设。

　　摈弃常规的部省合作模式，完全由地方主导来修建铁路，也被认为是中国铁路投融资领域的一次大胆尝试。

　　这一操作的背后，除了官方口径中所提到的省内主导操作能便于协调各方关系外，由于没有铁道部的介入，整个项目的收支清算也不会纳入铁道部的清算大笼子，而是由资方、运营方独立核算，试图搭建一套更为透明的公司法人治理结构。

　　参与珠三角城际轨道交通项目的铁路系统人士对本报记者说，上述变化都出现在刘志军任上，作风强硬的刘对广东省摈弃铁道部试图单干的尝试极为不满，而广东省方面后来也开始顾虑：倘若没有铁道部的支持，如何保证国铁的车辆进入城轨、城轨的车辆接入国铁轨道？

　　2010年8月中旬，广东省与铁道部重新签署了新的推进广东铁路建设的会议纪要。此后，广东省早前为推进城际轨道建设成立的广东东南城际轨道交通有限公司、广东西北城际轨道交通有限公司相继注销。3700亿投资盘子的珠三角城际轨道交通项目重新回到了“部省合作”的框架之下，在建中的三条线路遂交由同年9月成立的广东珠三角城际轨道交通有线公司主导建设。

　　消息人士透露，铁道部在经历了今年以来一系列人事更迭之后，上述合作可能面临第四次变化：铁道部希望在完成穗莞深、莞惠、佛肇三条在建项目后，不再参与今后的其他线路投资。该人士同时表示，此决策还暂未写入部省合作的会议纪要，双方仍在协商之中。

　　铁道部对“部省合作”政策的调整不仅限于广东一省，另一位铁路系统人士透露，铁道部已考虑全面退出区域铁路的投资，受波及的甚至包括城市地铁项目，如铁道部此前作为大股东参股的成都的一条地铁线路，现在已经将投资入股的3000万资金全部撤回。

　　这与铁道部原有的行事风格大不相同。过去在铁路项目投资上，铁道部一旦参股，基本上都要保证一股独大的控股地位，至少也要与地方政府维持1︰1的出资比例。以珠三角城际中的广珠轻轨为例，181亿的总投资额里，资本金和贷款各占半数，而资本金中，铁道部和广东省即按照1︰1比例分摊投资。

　　2.资金压力已拖延工程进度

　　“在建的铁路项目都已经受到贷款资金未到位的影响，工程完工时间预计将推迟。”

　　熟悉珠三角城轨项目的上述人士说，盈利不理想，预计也是铁道部决定退出区域铁路投资的重要原因。

　　目前铁道部入股投资的四条珠三角城轨线路，包括已经开通的广珠城际以及在建中的穗莞深、莞惠、佛肇线路，由铁道部和广东省均按照资本金1︰1的比例出资。

　　这四条线路，被认为是珠三角23条城轨项目中客流和盈利情况最优的；而后续尚未启动的项目，则是公益性高于经济性。

　　事实上，已经投入运营的城轨项目预计收益也不会理想。以广珠城轨为例，这条线路最初的可行性研究报告原本给出的票价，为50元和70元(直达车)两个标准，但广东省出于同城化的考虑，公交化的定价策略使得最终的执行票价仅为36元和44元。这一票价标准，预计也会使得铁道部的投资收益远远达不到早前预期。

　　而这条线路如果最终的运营收益不能覆盖每年的贷款本息及运营成本，这样的窟窿就需要作为资方的铁道部和广东省共同来埋单。

　　曾参与了高铁前期可行性研究报告论证的西南交通大学交通运输学院副院长帅斌表示，铁道部此前盲目介入地方的铁路投资并不明智，这样的投资行为不论作为国家角色还是企业角色都不合适。

　　他说，作为国家角色，铁道部的首要任务还是骨干路网、交通动脉的投资建设，而不该把过多精力投入在区域路网。区域铁路网的公益性要强于经济性，由此产生的补贴应该由地方政府来承担，而非铁道部。

　　除了城轨线路盈收层面的考量之外，铁道部当前面临的资金紧张局面，被认为是其考虑退出地方铁路投资的重要原因。

　　有接近铁道部的人士透露，全面紧缩的信贷环境使得各大银行在今年年初要求铁道部接受基准贷款的利率，不再给予其下浮10%的贷款优惠，但铁道部最初拒绝接受这一调整；二季度开始，虽然铁道部最终接受了基准利率贷款，但已错过了年初放贷黄金期。

　　根据本报了解，目前在建的铁路项目都已经受到贷款资金未到位的影响。1-6月，浙江省在建铁路项目到位资金仅有32%，沪宁高铁已部分停工。

　　记者还了解到，厦深铁路广东段总投资296亿元计划投资中，银行贷款约180亿元，因部分贷款未能到位，二期已有延期打算。

　　近日有报道称，浙江一家国有银行在温州动车追尾事件之后已经紧急发文，要求全面排查辖内高铁行业相关客户，从路轨基建、机车装备、电气装备、高铁运营、调度信号五大体系重点监控，有针对性地防范授信风险。这也是继原铁道部长刘志军落马后，银行业掀起的针对高铁行业的第二波业务监控潮。

　　由于政府试图将贷款向中小企业倾斜，目前的不少基础设施建设等贷款都比较紧张。数位受访人士认为，如果信贷环境有所改变，铁路建设贷款到位或并无大问题。

　　3.详解铁道部2万亿负债

　　在几乎仍是铁道部独立支撑建设的格局下，负债融资成了不二之选。

　　密集的高铁建设导致的日益沉重的债务负担，不是短时间能够解决的问题。

　　截至今年一季度，铁道部的资产负债率已经从2008年的46%上升到58.24%，总负债额达19836亿元。一些和铁道部有接触的研究机构预计，这一负债状况还将继续恶化，2011年末负债规模将超过2万亿元，到2012年铁道部的资产负债率将可能超过70%。

　　根据国家2008年调整过的铁路中长期规划，中国计划在2020年修建12万公里以上的铁路，其中包括1.6万公里的高铁。这共计42条高速铁路客运专线，构成中国高铁“四纵四横”的基本版图。

　　未具名的机构分析师粗略估算，按照当前已经投建的高铁项目耗资估算，平均下来一公里高铁的造价大致在1.4亿元，这也意味着，整个高铁路网的投资规模将超过2万亿。而根据广发证券近日发布的研究报告，在建的高铁还需要继续投资8491亿元。

　　曾经参与过京沪高铁等多个高铁项目论证的专家组成员提示，按照当前高铁项目的投融资结构来看，铁道部主要是通过国家举债的方式在推动建设。

　　事实上，目前的高铁建设资金来源大致分为五大部分——铁路建设基金、银行或信托贷款、债券融资、地方政府的出资以及社会资本。

　　根据最近几年全国铁路工作会议披露的数据，2008-2010年我国铁路基建投资分别为：3376亿元、6006亿元、7091亿元，2011年最初预计投资7000亿元，后来下调为6000亿元。

　　前述人士解读，这些资金大部分用于兴建高铁，他透露，近两年里每年7000亿左右的铁路建设投入中，铁道部自身的投入比例高达81%；在部省合作的思路下，来自地方政府的出资仍然不及20%；而“在整个资金大盘子中，社会资本的投入几乎可以忽略不计”。该人士说，而这样的投资结构已经较过往有所改善。

　　2004年以来，铁道部试图转变过去铁路投资其一股独大的模式，尝试与沿线地方省份合作，为铁路“大跨越”发展战略广开资金渠道。其先后与全国31个省市自治区签订了战略合作协议，2008年当年就签署会谈纪要38项。

　　前述人士说，目前了解的情况是，社会资金介入的高铁项目只有京沪线和石太线，虽然在单个项目中的占比不低，但相较整个高铁两万多亿的投资计划，这一投入仍然只是杯水车薪。

　　在几乎仍是铁道部独立支撑建设的格局下，负债融资成了不二之选。铁路系统人士介绍，实际上中央给的政策是，铁路项目资本金的比例最低可以在25%，不过从目前投建高铁的资金格局来看，铁道部此前一直还是严格将资本金比重控制在50%，另外一半则采取银行或信托贷款。

　　问题在于这一半占比的资本金中，铁道部自有的资金仍然有限。上述铁路系统人士介绍，铁道部对高铁项目资本金的投入，主要来自铁路建设基金以及铁路建设债券、中期票据以及短期融资券的融资。

　　“铁路建设基金可谓是铁道部真金白银拿出来的投入。”该人士说，从上世纪90年代以来，国家一直从铁路货运中抽取“铁路建设基金”，每吨货每公里要收取3.3分钱，测算下来，“十一五”期间，每年这项入账大概在480亿~600亿元左右，“今年估计这项收入也就在600亿上下。”

　　粗略估算，以每年7000亿的铁路建设投入计算，银行贷款等大约占据3500亿，刨除地方政府大约占两成的投入，铁道部仍然需要解决近差不多2800亿左右的资金。

　　这种状况下，债券融资弥补了铁路建设基金无法覆盖的资金缺口。有参与过高铁项目论证的专家组人士介绍，截至今年7月份的数据，铁道部当前尚未到期的债务融资总计5655亿元，其中包括未到期的铁路建设债券3730亿元，中期票据1020亿元，短期融资券605亿元以及超短期融资券300亿元。

　　前述参与铁道部负债研究的人士解释，铁道部当前近2万亿的负债中，银行贷款占比大约在2/3，其余的基本都是用于支付资本金的债券融资。

　　4.谁来埋单

　　“即便现在铁道部已经放缓了高铁建设速度，但是已经在建的项目导致的债务问题仍然十分严峻，预计2012年债务危机可能集中爆发。”

　　受访的铁路人士和参与项目论证的专家均认为，当前近60%的资产负债率尚属于安全区间。曾经参与过京沪高铁前期论证的国家发改委综合运输研究所党委书记董焰告诉记者，中国高铁正值建设期，在当前阶段，过万亿的负债水平并不算高，亦很难给出一条负债率的警戒线。

　　不过他提醒，业界忧虑在于，高铁路网投入运营后，每年的运营收入究竟能否覆盖当前留下的债务？

　　另一位接近铁道部的人士也提醒，当前的资产负债率虽然问题不大，但不得不考虑的是，铁道部的很多固定资产无法变现，且在公众承受能力有限的情况下，不能指望提高高铁票价来平衡收支。“负债率增长的趋势令人忧心。”他说，给高铁做配套支持的相关机构测算下来，到2012年，铁道部的资产负债率将超过70%。

　　虽然铁道部一直严格控制资本金投入50%的比重，但前述资本金中的债务问题使得资产负债率很难控制在铁道部期望的60%范围内。前述人士说。

　　根据审计署的公开资料，2006年底，铁道部的负债总额为6400.77亿；2007年底，负债额略有上升，达6587.06亿；2008年，负债迅速增加至8683.95亿；2009年末已达13033.86亿元，两年间增幅达97.9%；2010年末这一负债数字已经达到18918亿元。

　　世界银行此前的一份报告也提示了，短期内如此庞大的高铁投资计划可能带来的未来债务隐忧。报告说，尽管成功的高速铁路系统能够带来经济和环境效益，但从国际上看，高速铁路很少能够完全收回投资，除非是在人口最为稠密的长距离交通走廊。大多数政府在考虑建设高速铁路经济效益时，“应该考虑到未来用中央预算支持债务几乎是必然的结果”。

　　前述研究铁路债务问题的官方人士说，即便现在铁道部已经放缓了高铁建设速度，但是已经在建的项目导致的债务问题仍然十分严峻，预计2012年债务危机可能集中爆发。

　　他说，因为需要培育客流，铁路运营的现金流有前低后高的特点，2012年、2013年中国的高铁主要通道将陆续建成运营，这也迎来了偿还银行贷款本息的高峰期，而刚投入运营的高铁所产生的现金流，整体看还不足以偿还债务。

　　他说，一直以来，合资铁路大部分处于亏损状态，这与铁道部政企不分的体制有关，现行体制下，货运价格难以市场化。

　　帅斌提醒，铁道部一直是以国家信用在推动融资，当前的负债实际上是“被负债”，因为负债的根源正是在于高铁战略以及铁道部政企不分的管理机制。“负债问题并非铁道部这一层面能够解决，也不是盛光祖能够解决，这是中国高铁不能承受之重。”

　　他表示，一旦债务问题爆发，预计可能只能通过借贷还贷腾挪，或者是略微上调货运价格，但上调货运价格是把双刃剑，更高层面需要权衡债务负担与调价后可能对整体经济的负面影响。

　　

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