由国务院责成卫生部牵头五个部门、三个以上协会和70多位专家制订的国家食品安全标准，却成众矢之的。旨在加强监管的国家标准出台过程，暴露出监管者的超能与无能

　　□ 财新《新世纪》记者 王姗姗 | 文

　　66项乳制品相关“食品安全国家标准”，从一落地就面临舆论炮火。特别是乳品新标中蛋白质含量和微生物菌群总数这两项理化指标，自从广州市奶业协会理事长王丁棉和国内最大巴氏奶生产企业光明乳业总裁郭本恒炮轰其“倒退25年”“全球最差”“垃圾生产出来的就是垃圾”后，“谈乳色变”的国人施以更为激烈的讨伐。

　　愤怒当然是因为乳品安全关乎亿万民众切身利益，但吊诡的是，被舆论批评为“垃圾”的乳品新标，本身就是应“全面加强生鲜乳及乳制品质量和安全监管，尽快恢复消费者对国产乳品的信心”而进行的“高标准严要求”回炉再造。

　　集十余部委机构、70多位专家耗时两年拿出的强制性新国标，6月1日起实施。但不仅没能如三聚氰胺事件后背负信任危机的政府所愿，为奶业的全面整顿和重新振兴保驾护航，反而让监管者陷入更大的监管混乱和民众质疑。这个为加强监管而出台的国家标准，它的难产与先天不足本身，就暴露出了监管者的超能与无能。

　　不如没有的国家标准

　　事实上，很多乳品质量安全标准工作专家组成员，在确定“乳品质量安全标准目录”之时，并不认为后来引起轩然大波的《生乳》标准(GB19301-2010)有制定的必要。

　　所谓生乳，指的是从奶农那里收购或由企业养殖基地生产的原奶。“生乳仅仅涉及收购环节，是原料商与生产商之间的乳品原料买卖，并非供给消费者直接饮用。”国家卫生部食品卫生专家咨询委员会主任、食品卫生标准委员会主任陈君实院士对财新《新世纪》表示。在他看来，无论是生乳中蛋白质的含量，还是微生物菌群的总数限制，都应由乳品行业来自行制定相应的原料收购标准，而国家标准只需对最终消费品的质量和卫生安全进行规范就够了。

　　此前一直使用的生乳卫生标准，是1986年原国家农牧渔业部颁布的一项农产品收购标准。本次生乳标准的修订初稿，由卫生系统的黑龙江省卫生监督所承担起草，伊利集团的一位专家也参与了起草工作，主要沿袭的是卫生部2003年发布的《生鲜乳卫生标准》。

　　无论是初稿，还是2009年8月底专家组递交给标准制定主持单位卫生部的送审稿中，蛋白质含量最低线均沿袭了原标准2.95%(即100克生乳含2.95克蛋白质)的规定，最高容许的菌落总数50万 CFU／毫升比农业部《生鲜牛乳收购标准》原有的50万、100万、200万、400万分级规定要高。

　　应该说，初稿如此规定，尽管经历了反复妥协，还是在最初修订新国标的目标轨道之中：既将原来由不同部门颁布的卫生标准、质量标准、农产品标准以及行业里的强制条款全部整合起来，形成一套国家级的安全性强制标准，又符合2008年底《乳品质量安全监督管理条例》以及《奶业整顿和振兴规划纲要》的原则，“把提高原奶质量放在突出重要的位置，努力提高原料奶的乳脂率和乳蛋白含量，降低菌落总数”。

　　然而，卫生部2009年10月20日公布的征求意见稿里，蛋白质指标2.95%之外，被附加上了每年5月至9月为2.8%的“尾巴”。到2010年4月22日《生乳》新国标网上公布时，蛋白质最低线已下调至2.8%，菌落总数则悄然提升为200万CFU/毫升——这正是王丁棉、郭本恒等批评“一夜退回25年前”的主要例证。

　　黑龙江乳品工业技术开发中心高级工程师李涛认为，这样的国家标准不如没有。“在其他国家，生乳标准都是由行业和企业来制定，一旦出了问题，该承担民事责任还是法律责任都由他们自行承担，而我们政府管的实在太宽了，标准制定的行政干预太多。” 他强调，现在人们都知道了标准的重要价值，各种力量因此更有动力影响和左右标准的制定，但这种介入和干预不仅会造成标准的利益部门化，更可能导致真正的责任者失位，“说是专家组制定的，但专家送审稿交上去又被改了。一到谈责任的时候，大家全都跑了”。

　　在最终正式颁布的66项乳品质量安全国标中，人们发现，每一项标准的末尾并没有针对立项部门、起草部门以及主要起草人的说明。

　　“这说明他们心里没底，不敢承担责任。”一位不愿透露姓名的乳业专家评价到。

　　几乎所有程序环节都被批评

　　既想左右标准，又不愿承担责任，作为“加强监管”的制度起点，乳业新标以倒逼始，以倒退终，期间的拉扯与冲突自然而然。一个标准制订的所有重要环节，牵头部委、起草组中专家和利益相关者组成、论证基础和调研数据支撑、最终定稿程序等等，几乎都存在着让那些参与者至今愤愤摇头的争议。

　　“我感觉就是在不断‘拉抽屉’。”一位不愿透露姓名的专家组成员向财新《新世纪》记者描述说，因为参与者各自代表不同的利益，“反复讨论同一个问题”在整个国标修订过程中成为家常便饭：任何一项指标，就算在此前讨论中已经获得了一个倾向性的意见，但日后只要又出现新的不同声音，已有的定论便宣布作废，相关议题仍要被拉出来从头来过。

　　如果说“拉抽屉”还是一个让专家充分发表意见的过程，莫名其妙的是，即使是这样反复“拉抽屉”达成的最后意见，也会遭遇类似于像蛋白质和菌落指标这样的大幅度更改，而参与专家们大多不知其详。

　　做了50多年乳业研究的西南民族大学教授魏荣禄参与了专家组终审，他告诉财新《新世纪》记者，专家组中的绝大多数人不知道《生乳》标准中相关指标从送审稿到最后定稿之间究竟发生了什么事，为什么最终确立的标准居然是专家组此前已经明确给予否定意见的数值。

　　尽管专家组组长、中国疾病预防控制中心营养与食品安全所副所长王竹天对媒体表示，乳品质量安全标准的清理整合与修订坚持公开透明的原则，广泛听取各方意见，并积极借鉴国外管理经验，但来自专家的反馈却非如此——“现在左右这个事情的，是权力而不是专家。参与制订标准的专家组，不仅没有拍板权，连知情权都欠奉”。王竹天的同事和前辈陈君实，也直截了当地对财新《新世纪》记者说：“标准制订，专家只能给出意见。标准的组织牵头是卫生部，而最后数字的变化，则是农业部要求的。这个标准，是部门之间妥协的结果。”

　　多年来在中国一直实施分段管理的食品安全问题，本来就涉及多个部门。“源头种植养殖是农业部管，生产加工是质监总局管，市场销售是工商总局管，到了消费场合(食堂饭店)又归卫生部管，另外还有一个药监局是负责‘综合管理’。”原国家标准化管理委员会主任李忠海对财新《新世纪》记者说，各监管者基于自己的监管范畴定立法规，但之间权力交叉不可避免，扯皮打架的事常有，“自《食品安全法》的制定过程中，关于‘谁牵头’的问题各部委就争得很厉害”。

　　具体到标准问题，按照中央国家机关的三定方案，国家标准化管理委员会是国务院授权，统一负责组织国家标准的制定、修订、审查、批准、编号和发布的行政管理机构。但标准委是由国家质量监督检验检疫总局管理的副部级事业单位，在一些涉及利益面广的国家标准制定上常常处于弱势。

　　2008年9月，三聚氰胺毒奶粉事件震惊全国。10月9日，紧急出台的《乳品质量安全监督管理条例》正式将乳品质量安全监督管理的综合协调职权交给卫生行政部门。国务院决定改变“九龙治水”的乱局，实施统一归口管理，正式赋予了卫生部组织制定乳品质量安全国家标准的职责，要求用一年左右时间整合现行乳品标准，抓紧组织修订乳品质量安全标准，作为国家强制标准执行。

　　2009年2月28日由十一届全国人大常委会第七次会议通过的《食品安全法》，第21条再次明确写入“食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布”；第22条则要求“国务院卫生行政部门应当对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准”。

　　在此之前，行将获得法定赋权的卫生部即已开始会同农业部、工信部、工商总局、质检总局、食品药品监督管理局、标准委以及中国轻工业联合会、中国乳制品工业协会、中国奶业协会等部委协会，于2008年12月29日正式成立乳品安全标准工作协调小组和乳品安全标准工作专家组，卫生部副部长陈啸宏担任协调小组组长，农业部副部长陈晓华、国家标准委副主任孙晓康等担任副组长，专家组的70多名专家成员来自相关部委、大专院校及乳品企业。

　　2009年3月27日，乳品质量安全标准第二次协调小组会议召开，初步确定清理后的标准共94项，包括15项产品标准、4项生产规范、63项理化检测方法和14项微生物检验方法，随后各项标准进入起草阶段。

　　营养添加、检验检测这是卫生部的老本行，作为轻工行业的乳品生产规范也早已成熟，唯独乳品产品标准是卫生部陌生的领域，尤其是作为生产原料的生乳，一向只有管理畜牧养殖的农业部握有话语权。

　　因此由各部委机构推荐的专家组成员尽管个个资历不凡，却多被指为几乎没有调研过生乳或没有真正学术研究成果的“圈外人士”。

　　据慧聪食品工业网登载的一份报告介绍，《生乳》标准参考借鉴了新西兰原料乳接收标准、欧盟有关原料奶、热处理奶与奶类制品生产和投放市场的卫生法规等国外文献；卫生部的材料也透露，《生乳》标准的修订主要参照了1986年农业部《生鲜牛乳收购标准》(GB6914-1986)和2003年卫生部《鲜乳卫生标准》(GB19301-2003)，但专家组成员、原上海奶业行业协会副秘书长顾佳升认为，交到专家组讨论的《生乳》初稿几乎就是照搬旧版卫生部《鲜乳卫生标准》中的项目设立，对其理化指标也不曾有多大改动。

　　“他们只改了我们提的一条意见，‘本标准不包含即食生乳”，这是生乳标准第一条。”顾佳升说，“一开始还叫鲜乳呢。我们说，鲜乳在行业里指的是卖给消费者的新鲜牛奶，你怎么能把生乳叫成鲜乳呢。”

　　而最终颁布的《生乳》标准与2003年卫生部《鲜乳卫生标准》的两个主要区别，就是蛋白质指标和微生物指标。根据卫生部的解释，这来自于农业部的调查结果和修改意见。“牛奶蛋白含量与季节及牛的品种等因素有关，夏季大约有51%的牛产的奶达不到2.95克/100g的蛋白质要求……农业部的代表指出，如果蛋白质设定为2.95克/100g，则我国约有5%-10%养殖场达不到要求。

　　目前我国养殖业并不发达，100头以上的规模养殖场仅占20%，5-10头左右的个人养殖户占40%左右。因此，综合我国养殖规模、饲料成本、牛品种以及季节性等因素，农业部建议将蛋白质设定为2.8克/100克。对于最高容许菌落总数由50万提升到200万，卫生部同样解释为已经比原农业部《生鲜牛乳收购标准》最多400万CFU/毫升的微生物指标有所进步。

　　“这正说明卫生部没底气。”顾佳升说，“制订国家标准应该有一个完整的采样计划，有一个相当代表量的采样数据支撑，他们有吗？”

　　有采样数据支撑的是农业部。财新《新世纪》记者从一家大型乳企的内部人士获知，农业部下属拥有一只“人数众多”的农调队，常年负责数据采样工作。他透露，农业部每年的采样数据大约在1万个，2010年采样提升到12000个。此外，针对乳业新国标的制定，农业部还向各大乳企征集了阶段性的生乳数据。

　　但中国农业大学食品科学与营养工程学院教授王世平认为，农业部的采样科学性有很大不足。“奶牛的养殖环境千差万别，个体养殖和集体养殖、牛的品种、产奶的初期后期以及季节等都会影响奶的品质，因此数据采样理应是一件非常复杂而严谨的工程。”20世纪90年代，王世平为了完成冰点检测法的一项国家标准，曾自己花一年多时间组织完成了全国范围的数据采样，采样数超过10万个。这一数字显然远远高于农业部的常规采样量。

　　还是两套标准

　　批评、指责甚至撤销乳品新国标的呼吁此起彼伏，卫生部最近在几次回应中强调，《生乳》国家标准定位于质量安全，是生乳生产和收购的准入门槛。根据陈君实对财新《新世纪》记者的解读，这句话的另一层含义是，25年前由农业部牵头制定的原《生鲜乳收购标准》，并未被《生乳》标准所取代。

　　“农业部的生乳分等级质量标准目前依然有效。”他说，“只不过每个等级的具体标准需要参照《生乳》规定的底线做相应调整。”

　　尽管这种妥协可以避免乳品新国标“被夭折”的尴尬，却也意味着它并未完成当初所定立的重要任务：之所以要制定新一版乳品质量安全国家标准，原本是要解决此前与乳品相关的多个标准交叉、重复、矛盾的问题，进行统一归口监管，但如今乳企至少在生乳收购环节仍需同时遵守两个部门制定的两套国家标准。这同样意味着，不同部门权力、不同利益之间的交锋还将继续。

　　“我们政府层面的法治建设和规范化有一个根源上的问题：虽然法律是人大通过的，但起草多是部门做的。”已经退休的李忠海说，“这主要表现在立法体制上，后来大家对标准也逐渐认识了，这过程中，由于职权的问题，争论有时候非常多、非常大。”

　　曾参与《食品安全法》等多项法律立法建议的中国人民大学商法研究所所长刘俊海教授同时还担任全国消费者协会副会长，他注意到，尽管《食品安全法》第23条明确规定，制定食品安全国家标准，应广泛听取食品生产经营者和消费者的意见，但本次乳品新国标没有消费者代表参加。

　　“这样的法规标准本是协调生产者和消费者利益的，不能成为维护部门利益或争权夺利的武器。”他说，“法是国家的法，是天下公器，不是部门的法。立法过程部门化的结果是部门利益法律化，巩固和强化部门的监管权力。”

　　每一次骇人听闻的食品安全事件之后，加强监管都会成为朝野共同的呼吁。而当监管权在这些扩权欲望强烈的部门间争夺之时，一个必然的结果就是协调机构的无能为力。刘俊海指出，无论是国家法制局还是标准委，最可能的选择就是“和稀泥”，所谓的协调不过是采取简单的“一字否决”原则：有任何一个权力部门对某条内容提出反对意见，该内容肯定不会被写入最后的定稿之中。

　　“如果有人认为这是和谐，这种以牺牲公众利益成就的部门利益和谐，只会导致更大的不和谐。”刘俊海说，“质量安全国家标准出来了，如果还是没人能回答老百姓究竟能不能喝上放心奶的疑问，“这样的和谐有存在的意义吗？”

　　

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