铁改应分步走

　　晏耀斌

　　专访北京交通大学教授、铁路专家荣朝和

　　铁道部“政企不分”的体制在20多年的被诟病中，经历了多次改革，但截至目前，这一体制依然没有得到本质改变。北京交通大学教授、铁路专家荣朝和认为，虽然铁路主管机构政企不分已经严重阻碍了铁路事业的正常发展，但在缺少足够认识和解决方案的前提下，不宜贸然分割铁道部，以免形成徒劳之工并造成更大被动。

　　大跃进增加改革难度

　　《中国经营报》：铁路自2003年开始，经历了一个高速发展时期，有人批评这可怕的大跃进增加了铁路改革的难度。

　　荣朝和：中国铁路发生了巨大变化，其显著特征是建设步伐大幅度加快，遗憾的是改革进程却未能如很多人的预期而推进。

　　目前我国铁路行业最突出的问题是过度投资和超能力建设，铁路建设正由于主管部门的亢奋突进而处于一种失控危险中，有关部门的决策行为没有任何必要的制约或约束，一个本已十分脆弱的公共服务行业竟一下子变为最大手大脚花钱的部门，不但造成现阶段资源的大量浪费，而且必然引起今后长时期内大范围经营亏损难以扭转。这在相当程度上背离了科学发展观的根本宗旨与要求。

　　铁路对中国来说，有必要加快建设。但铁路早已不再是一个高盈利的行业，而是一个面临着激烈竞争而且在资金链方面相当脆弱的公共服务部门，因此是一个特别“经不起折腾”的行业。当前铁路建设中存在着忽视对既有线功能的合理定位并充分发挥其功能，新线建设普遍过于强调客运专用且目标速度过高，过多功能相近的平行线路同时开工隐藏巨大风险等问题。

　　《中国经营报》：据铁道部刚刚公布的数据，其所属运输企业2011年上半年盈利42.9亿元，总负债首破2万亿元，负债率为58.53%。公众多质疑这个高负债率，铁道部本身的安全运营已成难题。

　　荣朝和：相对于目前我国铁路的运营规模和现金流量而言，数万亿元的建设规模没有社会民间资金介入，绝大部分投资依靠借贷支持更增加了风险，政府信用正在被大量透支。铁路系统的贷款余额很快就会达到2 万亿甚至3 万亿元，大规模债务危机的现实隐患已经显现，整个行业的现金流随时都可能断裂，成为一个财务上的严重“濒危”行业。

　　有观点认为经济萧条时期只要是基础设施建设就必然没有错误，其实并不尽然，因为基础设施还有维持与运营成本，如果随意建设所带来的这些成本过高，那么这些基础设施建设对社会经济的价值就不高，甚至可能成为拖垮整个行业的“不良资产”或更可怕的“有毒资产”。对任何一个国家或地方的政府而言，基础设施领域企业的自生能力都是一个非常重要的问题，这是政府不能推诿责任的领域。

　　《中国经营报》：你认为出现铁路建设投资大跃进的原因是什么？

　　荣朝和：产生目前问题的主要原因是铁路主管机构政企不分，并由此导致的决策主体错位、缺少制约。铁道部政企不分有利于铁路新线建设的看法，存在一个极为关键的误区，即低估了政企不分体制中预算软约束问题在铁路新线建设中的严重性。在目前的体制下，不光主管部门和地方政府一门心思大干快上，也包括相关铁路企业、设计与施工企业和银行，所有的项目利益相关方都采取一种对过度投资不在乎的态度，应有的基本建设程序形同虚设，铺张与浪费比比皆是，而且缺少必要的问责制度。

　　人们可以判断，如果一种制度下的企业既不怕高负债，也不关心提高效率，那么毫无疑问一定是系统本身出了问题，这种体制就必须进行改革。人们也可以推论，打算放弃为本国最普通和绝大多数低收入民众服务的铁路系统，必然难逃在经营上失败的结局。

　　对于铁路运输管理体制改革首先要实现政企分开，已取得共识。但是由于铁道部在承担政府职能的同时还负责组织协调全路的运输生产活动，因此铁路运输企业重组的结果必须使企业在没有铁道部直接干预的条件下能够有效协调全路的运输。

　　铁路改革须先理清产权关系

　　《中国经营报》：随着安全问题的日益突出，改革铁道部的呼声越来越高，你认为改革铁道部、实现政企分开的突破点和难点在哪里？

　　荣朝和：在中国铁路行业中，以铁道部作为国家出资人代表投资形成的国铁系统居于绝对主导地位，同时铁道部又是铁路的行政主管部门，因此铁道部集铁路资产所有权及行政管理权于一身。

　　铁道部所享有的行政管理权和股东权，本应以外部机构和内部股东的不同身份和不同方式行使。但在政企不分的体制框架下，铁道部不仅作为外部管理机构行使行业管理职能，更将股东权外化于企业，产生股东权滥用所导致的企业产权残缺。

　　改革难题的核心，在于铁路产权关系的特殊性与处理的复杂性，首先要准确把握铁路产权关系的特殊性，并以此为依据合理确定铁路组织形式、运营管理体制及资产与业务边界，是构建铁路行业规则与秩序的制度性基础。全新铁路产业组织构建成功与否，在很大程度上取决于对铁路产权关系的认识程度与解决程度。由于需要探索的东西很多，因此这里没有最优方案，也不可能一步到位。在缺少足够认识和解决方案的前提下，不宜贸然分割铁道部，以免形成徒劳之工并造成更大被动。

　　《中国经营报》：如何解决铁路产权的划割？

　　荣朝和：从三个方面解决上述问题：一是解决好中央与地方的铁路事权分工。在分工逐渐明晰之后，将会形成国家铁路、区域铁路和城市铁路合理分工、相互支撑的路网基本格局，进而提出政府间合理分工的明确要求。

　　二是实现政企分开，并在行业内构建起由真正企业形成的产业组织结构。必须设计出在资本结构、业务边界、产权与组织形式各方面能够切实自立、高效的铁路企业。可考虑以干线加区域作为铁路企业边界的依据，也可采用建营分离、网运分离和业务分离等途径来构建铁路产业。

　　三是在整个铁路网上建立符合市场需要的运营规则。这需要在铁路企业之间引入平等主体之间的交易制度，通过相关运行规则特别是设备与设施共享、过轨运输和互联互通规则的进步，来促进合理的交易并提高系统效率，形成子系统能够自为和自律的良性组织结构。

　　作为过渡性方案，第一步可先行实现铁道部层面的政企分开，以国家铁路总公司承接原来的企业职能，而将剥离出来的政府职能并入交通运输部。特别是作为先决条件，任何铁路改革方案都必须妥善处理近年来大量积累的建设债务问题，其中也包含重大产权难题。