铁改二十年：自我革新无奇迹

　　晏耀斌 索寒雪

　　政企难分、市场化难行、内部管理难支撑

　　编者按/

　　不管公众如何呼吁，改革铁道部都没有那么乐观。

　　作为仅存的一个拥有自有体系的庞大部门，铁道部内部之复杂超乎大部分人的想象。不是没有尝试过企业化和市场化，但拿着资金和技术的所谓市场经济主体无奈地发现，在结构紧密固化的铁道部里根本找不到参与途径。

　　参与论证的相关专家无奈地承认：铁道部改革，自我革新无可能。

　　分拆铁道部可能只是句空话。

　　“没有政企分开，什么改革都是浮云。”曾多次参与铁道部改革座谈会的国务院发展研究中心企业所副所长张文魁说，如果对铁路改革的复杂性缺乏应有认识、对铁路改革的思路缺乏深入讨论、对铁路改革的推进缺乏坚强魄力，铁道部的人事更迭并不一定会导致铁路体制的实质性改革。

　　现任铁道部部长盛光祖在接替刘志军之初，一度被各界寄予改革铁道部的厚望。然而，上任伊始，盛光祖就公开回应：“铁道部暂时无政企分开计划。”

　　政企难分

　　4月22日，盛光祖在全路电视电话会议上重提铁路改革。主要内容包括：推进铁路体制机制改革、科学有序推进铁路建设、不断提高铁路发展的质量和效益、切实保证铁路安全万无一失、努力维护职工群众利益、注重抓好反腐倡廉建设。

　　这个信号被外界认为是铁路系统重新拉开改革的序幕。以至于，相关人士预测：2012年18个铁路局将组建为6个区域公司，2013年完成铁路系统政企分开。

　　据了解，盛光祖新政包括转变铁道部职能(铁道部主要行使政府监管、国有资产出资人代表和行业管理三项职能)；扩大铁路运输企业经营自主权；推动铁路运输经营机制转换，调整现行铁路运输和服务清算制度及相关管理办法等内容。

　　不过，接受《中国经营报》记者采访的相关人士对此新政并不看好。“不从政企分开这个大原则上改革，仅仅是下放经营权，铁道部改革不会有任何实质性进展。”一位接近铁道部人士表示。

　　上述接近铁道部的人士分析说：从盛光祖个人来说，他也没有推动铁道部改革的动力。根据其年龄推算，他只有两年主政铁道部就面临退休。“能不能改好，谁都没有把握，但改不好，责任就大了。”

　　目前，铁路系统将会以维持稳定为主。“铁道部改革预计在十八大之后。”国家发改委综合运输研究所研究员、原所长董焰表示。

　　“最重要的是要明确改革方向，并在此基础上制定路线图，而不是过分纠缠于具体方案。”张文魁表示。

　　北京交通大学教授赵坚表示，中国铁路的分拆重组，主要是“横切”和“纵切”两种，“横切”是将原来的垄断行业按区域划分为功能相同的几块，“纵切”则是按不同的业务特点，从纵向划分成几家独立的公司，从而“引入竞争”。

　　具体对铁路而言，“横切”是按区域或线路组建若干铁路区域公司或干线公司；“纵切”则根据路网、货运、客运的不同业务种类组建独立的路网公司和若干客货运输公司，实现网运分离。

　　据了解，最终实施的方案很可能就介于这两者之间的混合方案。董焰表示，当时大部制改革确定的方案则是，铁道部管理、规划等职能划入成立交通运输部，然后全国按照地区划分几个大的管理部门，而后在全国成立4到6个铁路公司独立运营相互竞争。简单来说，铁道部将监管、协调职能与生产、经营分离，从而改变铁路部门权力过于集中不受制约的现状。

　　这一方案由于铁道部的反对遭到搁浅。

　　实际上，自1992年中国开始建立社会主义市场经济以来，关于铁道部政企分开的改革始终在进行，既当运动员又当裁判员的局面必须得到改变。“座谈会开的不少，方案也出了很多，就是只打雷不下雨。”董焰说。

　　在他的印象里，就铁道部改革而召开的超大型会议，就有海南岛会议、新疆会议等。“都有铁道部部长、副部长参加，讨论很热闹。”

　　1992年，铁道部开始建立现代企业制度试点，1993年成立了广铁集团，1995年建立了大连铁道有限公司。

　　1998年以后，铁道部进入改革力度最大的时期，当年，工程、建筑、工业、物资、通信五大总公司开始逐渐与铁道部实行结构式分离。2000年，昆明铁路局和广铁集团开始模拟客运公司运营，上述五大公司也完全与铁道部剥离。

　　刘志军于2003年就任铁道部部长后，客运分离开始替代网运分离。尤其是在2008年实施大部制改革时，铁道部一度被认为划入交通运输部，企业经营业务从其中剥离出去。

　　据董焰透露，当时国务院已同意合并，但铁道部不愿意。“铁道部阐述其重要性和特殊性，认为还是在‘政企合一’下铁路建设速度会快点儿，有利于集中力量办事。从铁道部角度看是有道理的，但不符合现代企业制度。”

　　曾经参与铁道部改革的荣朝和也表示，两个阻碍铁道部实行政企分开的模糊认识是：认为保留铁道部有利于加快铁路建设；认为铁路具有不同于其他行业的特殊性，要由铁道部进行集中统一的调度指挥，来维护铁路路网的完整性，如果不依靠铁道部作为政府主管部门的行政权威，路网的完整性就会受到威胁，铁路运输的效率就会下降。

　　市场化难行

　　中央财经大学中国煤炭上市公司研究中心主任邢雷至今还在为没有实现的构想感到遗憾。

　　由于煤炭运输通道受阻，邢雷从2008年就呼吁建设一条从内蒙古准格尔到湖北荆州的运煤铁路“准荆铁路”。“中部地区区域煤炭自有供给不足多次发生电荒，就需要一条通道将北方煤炭运到中部。”

　　邢雷的这一建议得到了包括中国华电集团、陕西煤业、内蒙古伊泰集团等企业的支持，但铁道部不愿意让企业控股，最终让这一计划搁浅。邢雷告诉记者，当时铁道部部长刘志军曾对企业表示，企业不需要建铁路。

　　铁道部打消地方政府或者企业控股铁路的热情不止一次。曾经被寄望打破铁道部垄断的第二条大秦线（全称是山西省中南煤炭出海通道）在获得国家发改委同意由山西、山东、河南三省控股后，还是因铁道部强势介入，最终流产。

　　据了解，大秦线铁路西起山西兴县瓦塘镇，横跨山西、河南、山东，在山东出海。出海口初步设计在青岛董家口，全长1200公里，总投资预计达到1000亿元。

　　山西、山东、河南初步确定5∶3∶2的参股比例。按照国家发改委的意思则是，把这条铁路作为试点，为铁路投融资改革闯出一条路子来。

　　最后，铁道部还是采用各个击破的方式分别和山东、河南两省闪电签署“战略合作协议”，取得第二条大秦线山东段70％股权、河南段50％的股权。 在2008年12月7日，铁道部签下山西，取得第二条大秦线山西段70％的股权。

　　截至目前，国内唯一由企业控股的铁路只有朔黄铁路，其他均为铁道部控股。

　　铁路系统设有18 个铁路局和3 个专业铁路公司（中铁快运、中铁特货、中铁集装箱）。铁路专家、北京交通大学教授荣朝和告诉记者，尽管这些机构都具有独立的法人资格，但实际上高度附属于铁道部，其高层人员任免、收入分配、发展战略等均由铁道部控制。一方面，铁路法律和合资与股份公司章程均规定，合资与股份铁路公司要服从铁道部集中统一指挥调度，从而丧失了作为运输企业最核心的产权之一，使其独立性大打折扣。另一方面，合资与股份铁路目前的资产与收入规模与国铁相比较而言可以说是微不足道。

　　铁道部改革之初，中铁建设集团等企业从铁道部剥离出去。但据铁道部招标委员会内部人士透露，“那些从铁道部母体中剥离出来的公司，我们之间的联系是千丝万缕的，他们的人我们也熟悉，他们的资历，我们也知道，对他们还是很信任的。”

　　表面上看，铁道部的每一次招标，都显得十分“市场化”。

　　“每次项目招标前，我都会提前一天或者半天接到部里的电话，电话中，不告诉我们是干什么去，只是说赶快来北京。”该人士介绍。

　　到了北京之后，坐在会议室中，铁道部纪委的人也同时在场，主管人员宣布今天招某项目的标后，所有人都要把手机上交。

　　据透露，每个参与竞标的单位都要组织3个部分的内容：商务标、技术标和概预算标。

　　而在真正递交标书前，铁道部已经完成了重要的“血亲认证”过程。“只有那些符合铁道部要求的企业才有资格递交标书。”

　　所谓的资格即铁道部的资质认证、曾经的项目业绩、项目资质等。“很多社会上的企业都比较新，他们根本没有机会参与太多的铁道部的项目建设，就只能和中铁工程公司下属的某个局联合，借助名号，为自己加分。”

　　而在真正审核和竞标过程中，“所有的标书都是公开的，每个竞标单位的资料都放在各自的纸盒中，纸盒上面清楚地表明，这是哪个竞标企业的资料，企业的名字都写在上面。哪个标书是自己人的，一目了然。”

　　“我们自然倾向有设计经验又熟悉的企业。”上述人士表示。

　　管理之困

　　难以支撑铁道部企业化、市场化改革的还有其大跃进留下的烂摊子以及内部固化至极的管理架构。

　　过去几年，在“政企不分”的体制下，铁路系统将“集中力量办大事”发挥到了极致，铁路建设开始了“大跃进”式的发展。

　　国家“十一五”规划，提出将铁路营运里程从2005年的7万公里提高到2010年的9万公里，在2010年达到10万公里。2010年前新建7000公里客运专线，2020年前建成12000公里客运专线，实现主干线的客货分离。

　　然而，2011年全国铁路运营里程达10万公里，预计2012年铁路投资铁路总里程达11万公里。也就说，原本准备在未来11年完成的4万公里铁路建设目标，已经被铁道部大大提前，仅2012年就能完成目标量的91%。

　　尤其是在2008年金融危机爆发后，中央投入4万亿提振经济，铁道部更是获得巨额投资。根据公开资料显示，自2009年开始，铁道部每年投入基础建设资金平均高达7000亿元。

　　与此同时，铁路经历了6次提速，350公里每小时的高铁速度实现了发达国家几十年才走过的铁路发展之路。

　　业界一致表示，大力修建铁路是好事，但反对350公里的高速度发展。“速度提高，意味必须高投入来保证安全。铁路票价属于管制，很难收回成本，将来政企分开后，企业面临如何收回成本的问题。同时，也忽视了各种运输方式包括航空之间的合理分工。”董焰曾经在座谈会上明确提出自己的看法。

　　大跃进之后留下则是巨额债务。据铁道部财务司公布的《铁道部2011年上半年主要财务及经营数据报告》显示，铁道部所属运输企业2011年上半年盈利42.9亿元，总负债首破2万亿元，负债率为58.53%。前一年数据则是2011年6857.01亿元的庞大收入，却仅实现了1500万元的税后利润，背后却是1500亿元的还本付息压力。

　　据公开资料计算，到“十二五”末期，在建项目完成后，铁道部负债总额将超过4万亿元，按4%的利率计算，每年应付利息达到1600亿元的规模。

　　清华大学中国与世界经济研究中心研究员袁钢明表示，“集中力量办大事”口号的极端化在铁道系统暴露无遗。“金融危机之前，铁道部就想获得中央资金，金融危机让铁道部如愿以偿。铁道部过分垄断且缺乏制约让‘政企不分’的发展模式积弊集中爆发。”